Kapat (x)

Değerli Yazarlarımız ve Ziyaretçilerimiz,

Ocak 1998 yılından bu yana Türkiye' nin İLK Hakemli İnternet Dergisi olan Mevzuat Dergisi yıllardır sayısız akademik araştırmaya ve makaleye yer vererek Türkiye' de bilimin gelişmesinde önemli katkılar sağlamıştır. Takipçilerinin de bildiği gibi Mevzuat Dergisi bir süredir gayrifaal duruma düşmüş olup son sayısını Haziran 2013 tarihinde çıkartmıştır. Başar Mevzuat olarak yol açmış olduğumuz elektronik yayıncılık günümüzde ülkemizde önemli noktalara gelmiş olup Mevzuat Dergisi bu yönden misyonunu tamamlamıştır.

Mevzuat Dergisi 31.10.2017 tarihine kadar sadece dergi yazarlarımızın yazdıkları makalelerine erişebilmesi ve gerekli yedeklerini alabilmesi amacıyla yayında kalacak olup bu tarihten sonra yayın hayatını sonlandıracaktır.

Bu gune kadar bize gostermis oldugunuz ilgi icin tesekkur ederiz.

Mevzuat Dergisi - Iletisim: info@mevzuatdergisi.com

 

 YIL: 10

SAYI: 113

MAYIS   2007

 

 

önceki

yazdır

 

 

  Doç.Dr.Yusuf ŞAHİN

  Arş.Gör. Abdülkadir PEHLİVAN

 

  

“ZORUNLU DEPREM SİGORTASI” ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME


Özet: Bu çalışmada, doğal afet, risk, risk yönetimi kavramlarına değinildikten sonra, sigortacılığın doğal afetler alanında yeri ortaya konulmaya çalışılmış; Türkiye’de doğal afet risklerinin azaltılması ve paylaştırılmasında 1999 öncesi dönemde “afetler fonu”nun, 1999 sonrası dönemde de zorunlu deprem sigortasının gördüğü işleve değinilmiş; zorunlu deprem sigortasının, sigortacılıktan beklenen yararları sağlamaya mani özellikler taşıdığına dikkat çekilmiş; sonuçta, sağlıklı bir şekilde işleyebilecek bir deprem sigortasının taşıması gereken özelliklerin neler olduğu ortaya konulmaya çalışılmıştır.

Anahtar kelimeler: Doğal afet, risk, risk yönetimi, doğal afetlerin riskleri, deprem sigortası

Abstract: In this article natural disaster, risk and risk management are defined at first. Secondly, it is explained the functions of insurance in the field of natural disasters. Thirdly, it is indicated the disaster fund (before 1999) and compulsory earthquake insurance (after 1999) as a means of risk mitigating and sharing in Turkey. Fourthly, it is critisized the pros and cons of compulsory earthquake insurance. In the end it is proposed the characteristics of sound earthquake insurance.

Key words: Natural disaster, risk, risk management, risks of natural disasters and earthquake insurance.

 

GİRİŞ

Türkiye, 1999 yılında yaşadığı depremden sonra doğal afetlerle ilgili olarak hem yeni örgütlenmelere, hem de yeni düzenlemelere gitmiş, bir anlamda, uzunca bir süre ihmal etmiş olduğu bir sorunu, kısa bir sürede çözme çabası içine girmiştir [1]. Bu düzenlemelerden birisi de zorunlu deprem sigortası uygulamasına geçilmesi ve bunlara ilişkin yapılan kurumsal düzenlemelerdir [2].

Sigorta, belirsizliklerle mücadelede başvurulan ve belirsizliğin riskini belirli bir havuzda toplayarak paylaştıran bir yöntemdir [3]. Deprem sigortası, bir anlamda, depremden dolayı yaşanabilecek risklerin, birbirinden habersiz bir şekilde deprem sigortası yaptıranlar arasında paylaştırılmasıdır [4]. Deprem sigortasının zorunlu olması, buradaki paylaşmayı bir yardımlaşma olmaktan çıkarmakta, sosyal devletin bir uzantısı olarak devletin toplumsal hayata müdahalesi haline getirmektedir [5].

Türkiye, 1999 yılında yaşanan iki büyük depremden sonra zorunlu deprem sigortası uygulamasına geçmiştir. Bu çalışma, söz konusu uygulamanın, uzun vadede hem sigortalananların hem de sigortalayanların davranışlarını sigortacılıktan beklenenin aksine bir biçimde değiştirecek özelliklere sahip olduğunu ortaya koymayı amaçlamaktadır.

Bu çalışmada, öncelikle, riskin tanımı, doğal afetlerden ve bu arada depremlerden kaynaklanan risklerin neler olduğu ortaya konulacaktır. İkinci olarak, doğal afetler alanında sigortacılık sektörünün ne gibi bir işlev görebileceği üzerinde durulacaktır. Üçüncü olarak, ülkemizde 1999 yılında yaşanan iki büyük depreme kadar doğal afetlerin zararlarını paylaştırmada başvurulan “afetler fonu” uygulaması ve 1999 yılından sonra gündeme gelen “zorunlu deprem sigortası” tanıtılmaya çalışılacaktır. Dördüncü olarak, her iki uygulamanın beraberinde getirdiği sorunlar ve bunların aşılabilmesi için alınabilecek tedbirler üzerinde durulacaktır. Sonuçta, doğal afetlerin ve bu arada depremlerin hem zararlarını azaltmada hem de paylaştırmada zorunlu deprem sigortasının geleceği üzerinde, kişisel kanaatlerimizi de içeren bir değerlendirme yapılacaktır. Buna göre çalışmamız, giriş ve sonuç hariç, dört alt bölümden oluşacaktır.

1. DOĞAL AFETELER VE RİSK YÖNETİMİ

1.1. Doğal Afet

İnsan, aslında, belirsizliğin olmadığı bir dünyada yaşamak ister. Ne var ki, hem kendi tercihlerimiz hem de başkalarının tercihleri, hayatımızı belirsizliklerle dolu hale getirir. Bazen buna, içinde yaşadığımız doğal çevre de katkıda bulunur [6]. Örneğin, üzerinde yaşadığımız alanın deprem bölgesi veya yoğun yağış alan bir yer olması, depremlerin veya yağışların beraberinde getireceği belirsizliklerle baş etme sorununu gündeme getirir. Deprem, yağış gibi doğal olaylar, sırf bir doğal olay oldukları için doğal afet olarak nitelendirilmez; eğer bu olaylar, içinde gerçekleştikleri sosyal bünyeye zarar verirlerse doğal afet olarak değerlendirilir [7]. Bir başka ifadeyle, dağ başında meydana gelen bir deprem, doğal afet olarak nitelendirilmez; ama eğer aynı deprem, bir şehirde veya köyde meydana gelir ve o şehir veya köyün sosyal, kültürel, siyasal veya teknik yapısının önemli ölçüde hasar görmesine sebep olursa doğal afet olarak kabul edilir.

1.2. Risk Azaltma ve Paylaşma

Risk, “bir kimsenin para ile ölçülebilir çıkarını tehdit eden tehlike” [8] şeklinde tanımlanmaktadır. Risk yönetimi ise, kişilerin veya kurumların normal faaliyet süreci içerisinde karşılaşabileceği mümkünse giderilmesi, olmuyorsa azaltılması veya sigorta ettirilerek paylaştırılmasıdır [9].

Doğal afetler, insanların hayatlarını alma şeklinde telafisi imkânsız sonuçları beraberinde getirebileceği gibi binaların yıkımı gibi zararları en azından bir ölçüde giderilebilir sonuçları da beraberinde getirmektedir. Yine doğal afetler, insanların psikolojik açıdan etkilenmelerine, işlerini kaybetmelerine, beklentilerini düşürmelerine sebep olarak da etkide bulunabilir. Hemen belirtelim ki, doğal afetlerin etkilerinin önemli bir bölümünü para ile ölçmek imkânsızdır. Örneğin, her gün altında serinlediğiniz yıllanmış bir ağaç, bir deprem sonrası yıkıldığında, sadece bir ağaç değil, aynı zamanda o ağaçla birlikte birtakım yaşanmışlıklar da kaybedilmiş olabilir. Ağacın kaybedilmesini parasal olarak hesaplamak kolaydır ama anıların kaybedilmesini parasal olarak hesaplamak mümkün değildir [10].

Hem kişiler hem de kurumlar, doğal afetlerle nasıl baş edebileceğine ilişkin planlar yaparlar. Bu planlama etkinliğinde, öncelikle, doğal afetlerden kaynaklanan risklerin dışlanması yer alır. Örneğin, dere yataklarına yerleşime izin verilmeyerek riskin daha baştan bertaraf edilmesine çalışılır. Bazen riskleri tamamen ortadan kaldırmak mümkün olmayabilir. Eğer Türkiye gibi neredeyse tamamına yakını deprem bölgesi olan bir ülkede yerleşmek ve yapılaşmak zorunluysa, o halde, riskleri azaltmak yoluna gitmek gerekecektir. Örneğin, sel felaketlerini önlemek için bentler yapılacak, yapıların depreme karşı dayanıklılığı artırılacaktır. Hem riskten kaçınma hem de riski azaltma çabalarına rağmen yine de birtakım risklerle karşı karşıya kalınacaksa, bunların da paylaştırılması gerekecektir [11]. İşte deprem sigortası, risk yönetimi çerçevesinde, doğal afetlerin risklerinin hem azaltılması hem de paylaştırılması aşamasında karşımıza çıkmaktadır.

2. DOĞAL AFETLERDE RİSK AZALTMA VE PAYLAŞMA YÖNTEMİ OLARAK SİGORTACILIK

Sigorta, doğal afetlerin toplumlar üzerindeki olumsuz etkilerini azaltmak ve paylaştırmak amaçlı olarak kullanılabilir.

2.1. Doğal Afetlerde Risk Azaltma Aracı Olarak Sigorta

Sigorta, “ileride meydana gelme olasılığı bulunan tehlikeden doğacak zararın giderilmesinin, önceden yapılan ödemeler (prim) karşılığında güvence altına alınması” [12] şeklinde tanımlanmaktadır. Sigortadan söz edebilmek için bir sigorta sözleşmesinden ve dolayısıyla sigortalı ve sigortalayan gibi iki taraftan söz etmek gerekecektir. Sigortalayan, sigortaya konu olan tehlikenin riskini hesaplayarak, sigortalanandan önceden belirli bir primi ödemesini bekleyecek; risk ortaya çıktığında da sigortalanın zararını tazmin edecektir.

Sigortalama işini yapanlar, şirketlerdir. Şirketlerin varlık sebebi kâr elde etmektir. Şu halde, sigorta şirketleri, sigortaya konu olan riski doğru olarak hesaplamak zorundadır [13]. Aksi halde, sigortaladığı kişilerin zararlarını karşılamakta zorluk yaşayacak ve belki de iflas ederek ortadan kalkacaktır.

Doğal afetler söz konusu olduğunda da sigorta şirketlerin kâr etme güdüsüyle riskler üzerinde aşırı hassas davranmaları, sigortalananların daha dikkatli davranmalarına sebep olabilecektir. Örneğin, sahibi olduğu konutu sigortalatan bir kimse, eğer yapıyı depreme dayanıklı bir şekilde yapmaz ise daha yüksek bir sigorta primi ödemek zorunda kalacaktır. Hemen belirtelim ki, bu dediğimiz etkinin ortaya çıkabilmesi, sigortacılığın serbest piyasa koşullarında faaliyet göstermesine bağlıdır. Eğer sigorta primlerini devlet belirliyorsa, sigortacının hassas davranmasını gerektirecek bir teşvik ortadan kalmış, sigortalananlar da daha az özenli olmaya teşvik edilmiş olacaktır. Piyasa koşullarında faaliyet gösteren sigorta şirketleri, örneğin, yapı standartlarının doğal afetlere dayanıklı olmasına dönük düzenlemeleri destekleyebilecek; yapı sektörü alanındaki yenilikleri teşvik edebilecektir [14].

2.2. Doğal Afetlerde Risk Paylaşma Aracı Olarak Sigorta

Doğal afetler, sık olmayan ama etkileri oldukça yaygın olan olaylardır. Bugün, başta deprem olmak üzere bazı doğal afetlerin ne zaman olabileceği konusunda bir bilgiye sahip olsak ve hatta etkileri konusunda modellemeler yapsak bile, somut olarak, doğal afetin kimleri, nasıl etkileyeceğini tespit etmemiz mümkün değildir. Örneğin, yakın bir gelecekte İstanbul’da bir depremin olacağını biliyoruz. Üstelik, hangi ilçede, ne kadar yapıya hasar verebileceği konusunda bazı çalışmalar da yapabiliyoruz. Ancak, yine de beklenen İstanbul depreminin hangi ilçeyi, ne kadar etkileyeceğini tam olarak bilemeyeceğimizi biliyoruz. Bunun anlamı şudur: İstanbul depremine ne kadar hazırlık yaparsak yapalım, bir riskin varolduğu açıktır. Şu halde, sigorta, bu riskin paylaşılması aracı olarak kullanılabilir. Üstelik, bu deprem sonrası ortaya çıkabilecek zararları azaltmak isteyen sigorta şirketleri, deprem öncesi çabaların artmasına da bir şekilde katkıda bulunabilecektir.

3. AFETLER FONU VE ZORUNLU DEPREM SİGORTASI

1999 yılına kadarki dönemle bundan sonraki dönemi, deprem risklerinin azaltılması ve paylaştırılması açısından, iki ayrı dönem halinde ele almak gerekir.

3.1. 1999 Öncesi Dönem

Türkiye Cumhuriyeti, özellikle, 1939 yılında yaşanan Erzincan Depreminden sonra başta deprem olmak üzere, doğal afetlerle mücadele etmek için bir dizi düzenlemeye gitmiş, yeni kurumsal yapılar oluşturmuştur. 1959 yılında ise sırf doğal afetlerle ilgili olarak bir yasa çıkarılmıştır. Bu yasanın, konumuzla ilgili en önemli yanı ise, bu yasayla bir afetler fonunun oluşturulmuş olmasıdır. Afetle ilgili her türlü harcama, artık bu fondan yapılmaya başlanmıştır. Bu fonun varlığı, vatandaşlar arasında da bir güvence olarak görülmüştür [15]. Devlet, bu fon sayesinde, vatandaşın her türlü sorununu çözer duruma gelmiştir. Bu fon, bir anlamda, doğal afetlerle ilgili risklerin vergi mükellefleri arasında bölüştürülmesidir.

Fonlarla ilgili olarak 2001 yılında yapılan düzenlemeyle birlikte, bu fon da kaldırılmıştır. Ayrıca, 1999 yılında yaşanan depremlerden sonra, zorunlu deprem sigortası uygulamasına geçilmiştir.

3.2. 1999 Sonrası Dönem

Türkiye, bir deprem ülkesi olduğu için sürekli depreme maruz kalmaktadır. 1999 yılındaki depremlerin diğerlerinden farkı, birincisi, bu depremlerin iletişim imkanlarındaki gelişmelerin de etkisiyle görünürlüğünün fazla olması; ikincisi, ülkenin ekonomik ve sosyal açıdan gelişmiş bir bölgesini vurması, buradaki etkilerin başka yerleri de etkilemesidir.

“Dönüm noktası” olarak da ifade edilen kriz anları, öyle veya böyle bir karar almanın zorunlu olduğu anlardır. Bu anlamda 1999 yılındaki depremler, yıllardır ertelenen bir dizi sorunun tekrar gündeme geldiği ve bazıları konusunda somut adımların atıldığı bir dönemin de başlangıcı olmuştur. Deprem sigortası da bu gelişmelerden birisidir.

4452 sayılı Yetki Yasasına dayalı olarak çıkarılmış olan 587 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile zorunlu deprem sigortası uygulamasına geçilmiştir. Yine bu KHK ile, bu konuyla ilgili gelişmeleri takip etmesi ve yönetmesi için Doğal Afetler Sigorta Kurulu (kısaca DASK) oluşturulmuştur. Bu sigorta, belediye sınırları içindeki konutları kapsamaktadır. Konutlar, binanın bulunduğu deprem risk bölgesi, binanın yapı tarzı ve binanın brüt yüzölçümüne bağlı olarak beş risk bölgesine ve üç farklı yapı tarzına göre 15 farklı tarifeye göre sigortalanmaktadır. DASK, 27.09.2000 tarihinden itibaren zorunlu deprem sigortası teminatı almaya başlamıştır. Halen, yirmi beş yetkili sigorta şirketi ve bu şirketlerin acenteleri, DASK nam ve hesabına zorunlu deprem sigortası yapmaktadır [16].

Bu düzenlemeyle birlikte artık, 1959 yılında çıkarılan afetlerle ilgili yasadan ve diğer yasalardan doğan konut kredisi açma ve bina yaptırma yükümlülükleri ortadan kalkmakta; deprem nedeniyle sigorta kapsamındaki binalarda meydana gelen ziyan ve hasarlar sonucu uğranılan maddi zararlar DASK tarafından karşılanmaktadır [17].  

4. AFETLER FONU VE ZORUNLU DEPREM SİGORTASI: ELEŞTİREL BİR DEĞERLENDİRME

4.1. 1999 Öncesi Dönem

Türk toplumunun devlete kamusal mal ve hizmetleri sunan bir araç olarak bakmak yerine aşkın bir varlık olarak baktığı ve AB’ye üyelik sürecinde yapılan onca reforma rağmen henüz araçsal bir devlet anlayışına ulaşılamadığı dikkate alındığında; afetler fonunun, kendi içinde bir mantığının olduğu, her şeyi devletten bekleme alışkanlığına bir cevap niteliği taşıdığı söylenebilir. Kriz anları, hükûmetlerin kendilerini ispatlama ve toplumun sorunlarını nasıl çözdüklerini gösterebildikleri bir dönemdir [18]. Hükûmetler, ellerinin altındaki böyle bir fonla, deprem sonrası çalışmalarını finanse edebilmişlerdir. Üstelik, başka zaman eleştiri konusu yapılacak harcamalar, kriz anlarının nazik ortamı içinde hoş görülebilmiştir.

4.2. 1999 Sonrası Dönem

Yukarıda belirtmiş olduğumuz devlet anlayışının bir uzantısı olarak, zorunlu deprem sigortasının kurgulanışında bazı şeyler göz ardı edilebilmiştir.

4.2.1. Deprem sigortasının zorunlu olması

Deprem sigortası uygulaması, bazı ülkelerde zorunlu, bazı ülkelerde de isteğe bağlıdır. Zorunlu deprem sigortası uygulamasının varolduğu ülkelerde de devletin rolü, ülkeden ülkeye değişmektedir. Örneğin, Almanya, İngiltere, İtalya gibi ülkelerde deprem sigortası gönüllü, Fransa, İspanya gibi ülkelerde de zorunludur. Örneğin, Fransa’da devlet, son başvuru mercii olarak işlev görürken, İspanya’da ise devletin vermiş olduğu garanti sınırsızdır [19].

Öncelikle, deprem sigortası bizde, bazı ülkelerin aksine, zorunlu kılınmıştır. Bunun tarihsel bir arka planı vardır. Çünkü Türk toplumu uzun yıllar boyunca doğal afetler olduğunda devleti göreve çağırmış, devlet de bu çağrıya cevap vermiştir. Böyle bir alışkanlığı olan bir toplumda insanlara, bir anda, “depremle ilgili risklerin hepsini siz üstleneceksiniz” dediğinizde bunun hemen kabul görmeyeceğini kabul etmek gerekir [19]. İşte, deprem sigortasının zorunlu olmasının bir gerekçesi bu olabilir. Ama, uzun vadede, zorunlu deprem sigortası, deprem sigortasının mantığına ters bir uygulamayı beraberinde getirebilecek niteliktedir. Sigorta, aslında, maruz kalabileceğimiz risklerin sorumluluğunu önce bireysel olarak üstlenme ve daha sonra bizim gibi olanlarla bu sorumluluğu paylaşmadır. Deprem sigortasının zorunlu olması, deprem risklerine karşı daha sorumlu bireylerin oluşması bakımından kendisinden beklenen faydayı sağlamayacaktır.

4.2.2. Primlerin devletçe belirlenmesi

Bugünkü uygulamaya bakıldığında; deprem sigortasının, hem sigortalananlar hem de sigorta yapanlar açısından bireysel sorumluluk alma alışkanlığını kazanma yönünden olumlu bir katkı yapamayacağı söylenebilir. Daha önce de belirtmiş olduğumuz gibi, sigortacılık, sigorta şirketleri tarafından yapılmaktadır. Bu şirketler, kâr elde etmek düşüncesiyle hareket etmek zorundadır. Oysa zorunlu deprem sigortası, bu sigortalama işini yapan şirketlerin bir sorumluluk almasına, örneğin, sigortaladıkları kişilerin yapıların risklerini ölçmeye girişmelerine, ölçülen riske göre sigorta yapmalarına, bu işleri yaparken yaptıkları hatalardan dolayı bir ceza çekmelerine, yani şirketin kârlarının azalmasına veya iflas etmesine sebep olmayacaktır. Tam aksine, sigorta sektörü, piyasa ekonomisinin serbest rekabet şartlarında işlediği bir sigortacılık sektöründe faaliyetlerini sürdüremeyecek bir sigorta şirketi varlığını devam ettirebilecek; buna karşın, bu işi daha etkin ve verimli bir şekilde yerine getirebilecek şirketler sektöre girememiş olacaktır.

4.2.3. Deprem sigortasına tabi yapıların kapsamının sınırlı tutulması

Zorunlu deprem sigortasının bir başka sorunlu yanı, bu sigortaya tabi yapıların kapsamının sınırlı tutulmuş olmasıdır. Zorunlu deprem sigortası kapsamı dışında kalan binalar şunlardır:

(a) Kamu kurum ve kuruluşlarına ait binalar: Bu istisna ile, devletin kendi yaptığı veya yaptırdığı binaların her halükârda sağlam yapılmış olacağı/yapılacağı gibi bir varsayımla hareket edildiği anlaşılmaktadır. Oysa geçmişte yaşanan depremler, hasarların önemli bir bölümünün kamusal kurum ve kuruluşlara ait binalarda yaşandığını göstermektedir. Burada ayrıca, devleti yönetenlerin, içinde yaşadıkları toplumdaki alışkanlıklardan yalıtılmış kimseler olduğu gibi bir varsayım da vardır. Örneğin, kendisine ait bir binayı yaparken depreme dayanıksız evler yapabileceği, dolayısıyla yaptığı yapının sigortalanmasında yarar olacağı düşünülen bir kimse, bir kamu kurum veya kuruluşunda görevli iken gözetlediği, denetlediği bir binanın depreme dayanıksız yapılamayacağı, dolayısıyla deprem sonrası bir riskin yaşanmayacağı kabul edilmektedir.

(b) Köy yerleşim alanlarında yapılan binalar: Köy yerleşim alanlarında yapılan binalar için belediye denetiminin olmaması, buralarda yaşayanların genel olarak gelir düzeylerinin düşük olması ve bu aşamada bu alanlarda sigortanın sunumunun zorluğu gibi nedenlerle, sigorta yaptırma zorunluluğu bu yerler için öngörülmemiştir. Ancak, söz konusu yerlerde bulunan yapılar için istendiği takdirde ihtiyari deprem sigortası yaptırılması mümkün bulunmaktadır.

Türkiye, hızla şehirleşen ve dolayısıyla köylerdeki nüfusun azaldığı bir ülke olmasına rağmen –kabul edilen şehir tanımına göre değişmekle birlikte- nüfusun önemli sayılabilecek bir kısmı halen köylerde yaşamaktadır. Bu da, önemli sayıda yapının deprem sigortasının dışında bırakılması anlamına gelmektedir.

Türkiye, henüz, köylerden şehirlere doğru olan göçün doygunluğa ulaştığı bir ülke de değildir. Gelişmiş ülkelere bakıldığında, şehirlerde yaşayan nüfusun %95-98 gibi oranlarda ulaştığı görülmektedir. Türkiye’de bu oran %70’ler seviyesindedir. Bu da, önümüzdeki yıllarda köylerden şehirlere doğru göçün devam edeceği anlamına gelecektir. Sigortanın bir amacının da önleyici önlemleri, bu yazı bağlamında depreme hazırlık çalışmalarını, teşvik edeceği dikkate alındığında; köylerde bu alışkanlığı edinmemiş bir nüfusun, göç ettikten sonra alışkanlıklarını şehirde de sürdürmesi durumunda, şehirlerimizde bugün depremle ilgili olarak yaşadığımız sorunların bir süre daha devam edeceği söylenebilir.

(c) Tamamı ticari ve sınai amaçlar için kullanılan binalar (iş hanı, iş merkezi, idari hizmet binaları, eğitim merkezi binaları vs.): Benzer şekilde, ticari ve sınai amaçlar için kullanılan binalar da zorunluluk kapsamı dışında bulunmakla birlikte bunlar için ihtiyari deprem sigortası yaptırılması mümkün bulunmaktadır. Buradaki çarpıklık şuradadır: Birincisi, bu binaların da pekâlâ deprem sonrası risk oluşturma ihtimali vardır. İkincisi, bu tarz binaların sahiplerinin gelir durumlarının –en azından- alt gelir grubuna mensup insanlar olmayacağı ileri sürülebilir. Eğer böyle ise, deprem sigortasının bu kişiler için zorunlu hale getirilmemiş olması, ya bu kişilerin daha duyarlı olabilecekleri varsayımına dayandırılmıştır, ya da bu kimseler kollanmak istenmiştir [20]. Her ikisinin de eleştiriye açık olduğunu belirtmek gerekir. 

(d) İnşaatı henüz tamamlanmamış binalar: İnşaatı bitmiş ve belediye sınırları içinde ve mücavir alanda belediyelerden, bu alanların dışında ise il özel idarelerinden yapı kullanma izni alınmamış binaların, henüz kullanılmadıkları, dolayısıyla bir risk oluşturmadıkları söylenebilir. Ama unutmayalım ki, bir bina, inşaatı sürerken de depreme yakalanabilir ve birtakım zararların ortaya çıkmasına sebep olabilir.

(e) 27 Aralık 1999 tarihinden sonra konut olarak inşa edilmiş olan ancak ilgili mevzuat çerçevesinde inşaat ruhsatı bulunmayan bağımsız bölümler ve binalar: Bu düzenleme, zorunlu deprem sigortasıyla ilgili KHK’nin çıkarıldığı tarihten itibaren yapılan kaçak yapıların, deprem sigortasına dahil edilmediği anlaşılmaktadır. Burada, kaçak yapıların cezalandırıldığı, bir anlamda, hukukun dışında yapı yapma alışkanlığının önüne geçilmek istendiği anlaşılmaktadır. Buna göre, örneğin, kaçak yapılar deprem sigortası yaptırılamayacak, dolayısıyla bir deprem yaşandığında ortaya çıkacak zararlardan dolayı sigorta şirketlerinden bir tazminat istenemeyecektir. Bunun etkili olabilmesi, devletin, bir deprem oluştuktan sonra bu konutlarda oturanlara ayrıca yardım yapmamasına bağlıdır. Eğer devlet eski alışkanlıklarını sürdürür, deprem sonrası havanın da etkisiyle kaçak olup olmadığına bakmaksızın bu kimselere yardım yapmaya devam ederse, bu düzenleme, hukuka uyan ve bir sorumluluk üstlenen vatandaşları cezalandırmaktan başka bir anlama gelmez.

(f) Tapuya kayıtlı bulunmayan ve özel mülkiyete tabi olmayan arazi ve arsaların -hazine arazileri vb.- üzerine inşa edilmiş binalar: Bu düzenleme de, yine, daha önce belirtmiş olduğumuz gibi devleti toplumdan farklı gören bir anlayışın ürünüdür. Eğer hazine arazisi üzerinde bir bina varsa, bunun depreme dayanıksız olamayacağı varsayılmaktadır.

4.2.4. Meclis denetiminin devre dışı bırakılması

DASK, ne bir özel kuruluştur, ne de bir kamu kuruluşudur. Alacaklarını Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkındaki Kanuna göre tahsil edeceği için bir kamu kuruluşu gibi değerlendirilebilir ama diğer taraftan diğer kamu kurum ve kuruluşlarının tabi olduğu pek çok yasaya (örneğin, Sayıştay Yasasına) tabi değildir. Düzenlemede DASK’ın, bir taraftan, etkin ve verimli bir yönetimin gerçekleşmesine mani olacağı düşünülen yasalara tabi olmayacağı belirtilmiş; diğer taraftan, özellikle alacakların tahsili gibi konularda sıkıntı çıkmasın diye kamusal yetkiler kullanmasına izin verilmiştir. Kurum, alacakları konusunda titiz, harcamaları konusunda rahat hareket edebilir. Böyle bir risk vardır. Ancak, kurumun hem Hazine Müsteşarlığı hem de bağımsız bir denetim kuruluşu tarafından denetleniyor olması, özellikle harcamalar konusunda önemli bir güvence oluşturmaktadır. Buna rağmen, alacakları konusunda kurumun sahip olduğu ayrıcalık, kurumu rahat davranmaya sevk edebilecek bir düzenleme olarak kalacaktır. Kurumun kamusal yetkilerinden arındırılarak özel bir şirket haline dönüştürülmesi ve denetiminin de uluslararası denetim kuruluşları tarafından yapılması, uzun vadede yararlı olacak gibi gözükmektedir. Aksi halde, kamusal imkânları kullanan bir kurumun, kamusal paraların nihai denetimini yapan Meclise Sayıştay denetimi aracılığıyla hesap vermesi beklenecektir.

4.2.5. Azami teminat tutarı belirlenmiş olması

Deprem sigortasının zorunlu olması, primlerin devlet tarafından belirlenmesi, belirli bir azami teminat tutarının belirlenmesini de beraberinde getirmektedir. Çünkü riski ölçen ve sınıflandıran devlettir. Her şeyin belirli olduğu bir sigortalama şeklinin oluşturulmuş olması da sistemin kendi mantığı içinde oldukça anlaşılır bir şey gibi gözükmektedir. Oysa riskin tanımlanması ve sınıflandırılması işinin sigorta şirketleri tarafından belirlenmesi durumunda, bazen, değişken azami teminat miktarlarının oluşması mümkün olacaktır. Yan yana yapılmış iki binanın bile farklı riskleri varken, bütün deprem bölgesi yerlerdeki yapıların riskini on beş grupta toplamak ve sabitlemek, sunulan hizmetin riske göre çeşitlendirilebildiği bir sektör için bir eksiklik olarak değerlendirilmelidir.

SONUÇ VE ÖNERİLER

Türkiye, coğrafyasının önemli bir bölümü doğal afetlere ve özellikle de depreme maruz kalabilecek bir ülkedir. Bu yüzden devlet, uzun süreden bu yana doğal afetlerle mücadele etme doğrultusunda düzenlemelere gitmekte ve yeni kurumlar oluşturmaktadır. Bunlardan birisi de 1999 yılında yaşanan iki büyük depremden sonra uygulamaya sokulan “zorunlu deprem sigortası”dır.

Bu çalışmada, öncelikle, doğal afetlerin ne olduğuna değinilmiş, toplumu etkimeyen doğal olayların bir afet olarak nitelendirilmediğine dikkat çekilmiştir. İkinci olarak, riskin, bir kimsenin para ile ölçülebilir çıkarını tehdit eden tehlike olduğu, her doğal afetin ve bu arada depremin, toplum hayatını olumsuz yönde etkileme potansiyeline sahip olması bakımından önemli ölçüde risk içerdiği ortaya konulmaya çalışılmıştır. Üçüncü olarak, 1999 yılı öncesi dönemde “afetler fonu”nun, 1999 sonrası dönemde de “zorunlu deprem sigortası”nın depremin risklerini azaltmada ve paylaştırmada bir araç olarak kullanıldığına işaret edilmiştir. Dördüncü olarak, zorunlu deprem sigortası uygulamasının niçin sigortacılıktan beklenen faydaları beraberinde getiremeyeceği ortaya konulmaya çalışılmıştır. Bu bağlamda, özellikle, DASK’ın ne tam bir özel ne de tam bir kamu kuruluşu gibi örgütlendirilmeyişinin beraberinde getireceği sorunlara dikkat çekilmiş; deprem sigortasının “zorunlu” olmasının, bir taraftan, sigortalananların bireysel sorumluluk üstlenmelerine, diğer taraftan da sigortalayanların etkin ve verimli sigorta şirketleri oluşturmalarına mani olacak nitelikte olduğuna işaret edilmiş; primlerin devlet tarafından tespit edilmesinin ve bunun bir uzantısı olarak yapıların çok az sayıda gruba ayrılmasının, azami teminat tutarı belirlenmesinin bireysel ve kurumsal sorumluluktan kaçınmaya teşvik edici, çok sayıda yapının deprem sigortası dışında bırakılmasının ise deprem sigortasından beklenen faydaların sağlanmasına mani olacak nitelikte olduğu vurgulanmış; DASK’ın halihazırdaki yapısıyla Meclis denetiminin dışına çıkarılmış olmasının da demokrasiye aykırı olacağı uyarısı yapılmıştır.  

Bütün bu sakıncaların giderilmesi için şunların yapılmasında yarar vardır:

(a) Öncelikle, deprem sigortası zorunlu olmaktan çıkarılmalı, gönüllü yapılmalıdır [21]. Ancak devlet, deprem sigortasının yaygınlaşması için teşvik edici, özellikle eğitici faaliyetler içine girebilir [22].

(b) Bütün yapılar deprem sigortası kapsamına alınlı, kamu binalarının veya hazine arazileri üzerine yapılacak binaların depreme dayanıklı olabileceği düşüncesi terk edilmelidir. Belediye sınırlarının dışındaki yapıların büyük bir yekun teşkil ettiği, kırsal alanda edinilen tecrübelerin daha sonra şehirlerde de süreceği unutulmamalıdır. Aynı şekilde, sınai ve ticari binalarla ilgili ayrıcalıklar kaldırılmalı, inşaat halindeki binaların da sigortalanabilmesinin önü açılmalıdır.

(c) Depremle ilgili riskleri kâr veya zarar endişesi olmayan ve bu işi masa başında yapan bürokratlar değil sigorta şirketleri belirlemelidir. Sigorta şirketleri, daha sonra, belirledikleri risklere göre yapıları sınırlandırabilme ve her sınıf için farklı primler belirleyebilme imkanına sahip olmalıdır. Bunun bir uzantısı olarak da azami teminat tutarının sigorta şirketlerince esnek bir biçimde belirlenebilmesine izin verilmelidir.

(d) DASK, tamamen özel bir kuruluş haline getirilmeli, denetimi de uluslararası denetim şirketleri tarafından yapılmalı [23]; bir taraftan kamusal ayrıcalıklar kullanan ama diğer taraftan kamusal denetime kapalı olan halihazırdaki yapıya son verilmelidir [24].

Genel olarak doğal afetlerin, özel olarak da depremin risklerini uzun yıllar devletin üstlendiği bir ülkede, vatandaşların risk üstlenmesi anlamına da gelen deprem sigortası uygulamasının kısa bir süre içinde kendisinden beklenen yararları beraberinde getirmeyeceği açıktır. Ama bu türden köklü değişikliklerin olabilmesi için uzunca bir süre kararlı uygulamalar içinde olmanın yararlı olacağı vurgulamak gerekir [25]. 2003 yılında yaşanan Bingöl depreminden sonra devleti temsil edenlerin “yaralar sarılacak” açıklamasından sonra sigorta poliçesi yaptıranların sayısındaki azalış, kararlılığın önemini açıkça ortaya koymaktadır [26].

 

Dipnotlar:

[1] M. Balamir, “Painful Steps of Progress from Crisis Planning to Contingency Planning: Changes for Disaster Preparedness in Turkey”, Journal of Contingencies and Crisis Management, Cilt: 10, Sayı: 1 (Mart 2002), s. 39 vd.

[2] A. İnan, “Zorunlu Deprem Sigortası”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 9, Sayı: 2 (Nisan 2000), s. 91-99.

[3] H. Hoppe, “Uncertainty and Its Exigencies: The Critical Role of Insurance in the Free Market”, http://www.mises.org/story/2021, (17.07.2007); E. A. Güvel ve A. Ö. Güvel, Sigortacılık, Ankara: Seçkin Yayıncılık, 2004, s. 24; K. Pekiner, Sigorta İşletmeciliği, İstanbul: Sermet Matbaası, 1974, s. 14; H. Tanrıvermiş, Tarım Sigortaları, Ankara: Matsa Bavımevi, 1994, s. 4.

[4] O. Acar, “Gelişmiş Ülkelerin Sigorta Sektöründe Doğal Afet Risklerinin Finansmanı ve Katastrofik Tahviller: 2005 Yılı Analizi”, Sigorta Araştırmaları Dergisi, Sayı: 2, (Temmuz) 2006, s. 110 vd; Atmanand, “Insurance and Disaster Management: The Indian Context”, Disaster Prevention and Management, Cilt: 12, Sayı: 4, 2003, s. 300; M. Miranda ve D. V. Vedenov, “Innovations in Agricultural and Natural Disaster Insurance”, American Journal of Agricultural Economics, Cilt: 83, Sayı: 3, (Ağustos) 2001, s. 650.

[5] İnan, a.g.e., s. 92.

[6] Güvel ve Güvel, a.g.e., s. 19 vd.

[7] Y. Şahin, “Afet Yönetimi Sistemini Değerlendirmede Kullanılabilecek Kriterler”, Deprem Sempozyumu, 12-14 Mart 2003, Kocaeli Üniversitesi, Yer ve Uzay Bilimler Araştırma Merkezi (YUBAM), 2003. s. 613.

[8] Güvel ve Güvel, a.g.e., s. 195. Kavramın etimolojik yapısı hakkında daha geniş bilgi için bkz. F. Wharton, “Risk Management: Basic Concepts and General Principles”, Risk: Analysis, Assessment and Management içinde, (ed.) J. Ansell ve F. Wharton, New York: John Wiley & Sons, 1992, s. 4-5.

[9] M. Nakip ve diğerleri, Açıklamalı İşletme Terimleri Sözlüğü, İstanbul: Literatür Yayınları, 2001, s. 158.

[10] 1999 yılında yaşanan depremlerin ekonomik etkileri üzerine yapılmış olan bir çalışma için bkz. OECD, Economic Effects of the 1999 Turkish Earthquakes: An Interim Report, Economic Department Working Papers, No: 247, 2000.

[11] Güvel ve Güvel, a.g.e., s. 24.

[11] Balamir, M., “Kaderci Toplumun Yeniden Üretimi: Türkiye Afetler ve İmar Mevzuatının İrdelenmesi”, Kentsel Yerleşmeler ve Doğal Afetler, (der.) E. M. Komut, Mimarlar Odası Yayınları, Ankara, 2000, s. 106.

[13] Geniş bilgi için bkz. K. Pekiner, a.g.e., s. 137 vd.

[14] Atmanand, a.g.e., s. 294-295.

[15] Devlet yardımlarının bir “yardımseverlik tehlikesi”ni barındırdığına dair bir uyarı için bkz. R. Schwarze ve G. G. Wagner, “The Political Economy of Natural Disaster Insurance: Lessons from the Failure of a Proposed Compulsory Insurance Scheme in Germany”, http://www.diw.de/deutsch/produkte/publikationen/diskussionspapiere/docs/papers/dp620.pdf, (19.07.2007), Berlin: German Institute for Economic Research, 2006, s. 4; yine devlet yardımlarının sigortaya yönelik talebi azalttığı eleştirisi için bkz. H. Kunreuther, “Has the Time Come for Comprehensive Natural Disaster Insurance?”, http://opim.wharton.upenn.edu/risk/downloads/05-15-HK.pdf, (19.07.2007), On Risk and Disaster:Lessons from Hurricane Katrina içinde, (ed.) R. J. Daniels, D. F. Kettl ve H. C. Kunreuther, University of Pennsylvania Pres, 2006, s. 8. Devlet yardımları, ayrıca, vergilerin artmasına, vergi artışı harcanabilir gelirin azalmasına, bu da ekonomik açıdan gerilemeye sebep olmaktadır. Bkz. A. H. Thieken, “Insurability and Mitigation of Flood Losses in Private Households in Germany”, Risk Analysis, Cilt: 26, Sayı: 2, 2006, s. 383.

[16] Geniş bilgi için bkz. http://www.dask.gov.tr

[17] İnan, a.g.e., s. 97.

[18] R. Schwarze ve G. G. Wagner, a.g.e., s. 14-15.

[19] Acar, a.g.e., s. 112-113.

[20] Bunun yasalar önünde eşitlik ve sosyal devlet ilkeleri açısından bir çelişki olduğu eleştirisi için bkz. İnan, a.g.e., s. 98.

[21] Deprem sigortasının zorunlu olmasının bir bütün olarak topluma daha fazla yarar sağlayacağı değerlendirmesi için bkz. D. E. Frame, “Insurance and Community Welfare”, Journal of Urban Economics, Sayı: 49, 2001, s. 268-269. Doğal afetlerin sigortalanmasına ilişkin farklı modeller ve her birinin avantajları-dezavantajları hakkında geniş bilgi edinebilmek için bkz. K. Warner, L. M. Bouwer ve W. Ammann, “Financial Services and Disaster Risk Finance: Examples from the Community Level”, Environmental Hazards, 2007, s. 2 vd.

[22] Bu konunun önemine dikkat çeken bir çalışma için bkz. Thieken, a.g.e., s. 394. Devletin yapabileceği işlerle ilgili olarak ayrıca bkz. Acar, a.g.e., s. 112.

[23] Bu denetim nasıl yapılabileceği hakkında geniş bilgi edinebilmek için bkz. S. Oksay ve O. Acar, Avrupa Birliği ve Türk Sigorta Sektöründe Denetim, İstanbul: TSRŞB Sigorta Araştırma ve İnceleme Yayınları, 2007, s. 37 vd.

[24] Ayrıca bkz. W. L. Waugh Jr., Living with Hazards Dealing with Disasters: An Introduction to Emergency Management, M. E. Sharpe, New York, 2000, s. 172-173.

[25] Yabancı sermayenin ülkeye girişine mani olan siyasal istikrarsızlığı ortadan kaldırmak, buna örnek verilebilir. Miranda ve Vedenov, a.g.e., s. 652.

[26] E. Çelebi, “Devlet ‘Yaralar Sarılır’ Dedi. Deprem Sigortası Darbe Yedi”, http://www.tumgazeteler.com/?a=808717, (19.07.2007).