Özet

 Belediyeler, hizmet sunumu açısından yerindelik ilkesine göre örgütlenmiş demokratik yönetim birimleridir. Bu öneme paralel olarak Türkiye’de gerçekleştirilen mahalli idareler reformu ile belediyelerin görev, yetki ve sorumlulukları arttırılmıştır. Hizmet alanı genişleyen ve hizmet çeşitleri artan belediyelerin teşkilat yapısında ve denetim sisteminde de çeşitli değişiklikler ortaya çıkmıştır. Günümüzde norm kadro sınıflandırmasına göre büyük ölçekli birçok belediyede iç denetim birimleri ile teftiş kurullarının bulunduğu görülmektedir. Aynı kamu idaresinde iki farklı denetim organının ve kadrolarının bulunması gün geçtikçe yeni sorunları ortaya çıkartmakta ve “denetim kirliliği” gibi farklı kavramların denetim yazınına girmesine neden olmaktadır. Bu çalışmada, yaşanan değişimler kapsamında mevcut denetim sistemindeki aksaklıkları çözmeye yönelik yeni bir denetim modeli konu edilmektedir. Bu model “Mahalli İdareler Müfettişliği”dir.

Anahtar Kelimeler: Belediye, Teftiş Kurulu, İç Denetim, Mahalli İdareler Müfettişliği.

 

 A DIFFERENT MODEL PROPOSAL FOR AUDIT OF MUNICIPALITIES

Abstract

Municipalities are organized according to the legitimacy principle in terms of service. This is important as a parallel with the reform of local governments in our country, the authorization and the responsibilities of municipalities have been enhanced. Also, various changes have been applied to the service area and the organizational structure of the increasing types of municipalities. Nowadays, according to the classification of permanent staff there are rules of internal inspection bodies and rules in most large-scaled municipalities. Two different inspection bodies and the staff in the same public agency gradually causes new problems and new terms to enter the inspection literature such as "inspection contamination". In this article, new inspection form are going to be discussed which are intended for the solution of the flaws in the current inspection system as part of the changes in local governments. This forms Local Governments Inspectorship".

Key words: Municipalities, Inspection Board, Internal Audit, Local Governments Inspectorship

 

1. Giriş

Son yıllarda Türkiye’de yaşanan değişim ve dönüşüm süreci, toplumsal hayatı ilgilendiren kamusal nitelikli tüm hizmetleri değiştirmekle kalmamakta aynı zamanda farklı nitelikli oluşumları hayatımıza dâhil etmektedir. Toplumsal örgütlenme bazında demokratik bir yönetim yapılanması olduğu belirtilen belediyelerde yaşanan değişiklikler bu teşkilatın daha da farklılaşmasına neden olmaktadır. Esasında küçülen ve düzenleyici bir rol atfedilen devlet, başka bir deyişle, hakem olma statüsüne gittikçe yakınlaştırılmaktadır. Bu nedenle merkezin, vesayet makamı olarak hizmet sunmaktan çok, sunulan hizmeti denetlemek ve gerektiğinde düzenleyici tedbirler alarak hizmet sunumunun daha rasyonel bir şekilde gerçekleşmesini sağlamak gibi temel nitelikli bir görevi ortaya çıkmaktadır.  

Gerek Avrupa Birliği ve Avrupa Konseyi’nin gerekse uluslararası örgütlerin büyük önem atfettikleri ve yerel yönetimlerle ilgili söylemlerinde kullandıkları “yerindenlik” ilkesi, yerel yönetimlere ve bölgesel yönetimlere daha çok yetki, görev ve sorumluluk ile kaynak verilmesini öngörmektedir (Arıkan, 2004: 39). Böylece devletin sadece düzenleyici bir mekanizma olması, küçülen devletin ifa edemeyeceği birçok görevin ise ulus üstü oluşumlara devredilmesi, dolayısıyla sermayenin dolaşımının kolaylaştırılması amaçlanmaktadır. Avrupa’da, yerel yönetimlerin birbirinden farklı alanlarda hizmet sunmaları nedeniyle yerel yönetimler üzerinde gerçekleştirilen denetim şekilleri de farklılık arz etmektedir (Ekici ve Toker, 2005: 6). Her ne kadar yerel yönetimlerin özerk olduğu ifade edilse de bu özerklik hususu yerel yönetimlerin denetlenmeyeceği anlamına gelmemektedir. Denetim ve özerklik arasında ters orantılı bir ilişki olsa bile esasında her iki kavram birer denge unsuru olarak karşımıza çıkmaktadır.

Değişen teşkilat yapıları dışında artan görev, yetki ve sorumluluklar kamu yararı ilkesi kapsamında belediyelerin kaynaklarını daha etkili ve verimli bir şekilde kullanmasını gerektirmektedir. Bunun için etkili, ekonomik ve verimli bir yönetim sürecine ek olarak yönlendirici, rehber ve danışman olma vasfı taşıyan iç denetim sistemi kamu yönetimine kazandırılmıştır.

Türkiye’de özellikle Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı ile tehlikeli bir sürecin eşiğinden dönülmüştür. Bu tasfiye sürecinden en fazla etkilenecek kesimler arasında ise teftiş kurulları gelmektedir. Geleneksel denetim kadrolarının tasfiyesinin veya etkisizleştirilmesinin esasında “idarenin kurumsal hafızasının yok edilmesi”nden başka bir amaca hizmet etmeyeceği ileri sürülmektedir (Oyan, 2004: 115). Kıta Avrupa Sisteminden Anglo Sakson Sistemine hızla geçişin bir sonucu olan bu değişiklikler, geleneksel ve olmazsa olmaz bir denetim yapılanması olan “Teftiş Kurullarını” atıl duruma sokarak aynı kurum içerisinde iki farklı denetim sistemini oluşturmuştur. Bu iki başlı denetim sistemi ile beraber mükerrer denetimler oluşmuş, görev, yetki ve sorumlulukların kapsamı ve sınırları konusunda belirsizlikler ortaya çıkmıştır. Tüm bu gelişmeler neticesinde “denetim kirliliği” ve “denetimsizleştirme” gibi yeni kavramlar da denetim yazını ile tanışmıştır.

Belediyelere yönelik uygulanmakta olan denetim türleri; dış denetim ve iç denetim olmak üzere iki başlık altında incelenmektedir. Dış denetim; idari denetim, yargı denetimi, siyasi denetim ve kamuoyu denetimidir. İç denetim ise hiyerarşik denetim, iç denetçiler ve teftiş kurulu müfettişleri tarafından yapılan denetimdir. Bu çalışmada, iç denetçiler ve müfettişler tarafından yapılan denetim sistemi kısaca açıklanmakta ve bu iki sistemin aynı anda ve aynı kurumda faaliyet göstermesinden kaynaklanan sorunlar incelenerek öneriler sunulmaktadır.

2.       İç Denetim Sistemi ve Genel Özellikleri

İç denetim sistemi ile ilgili bilgi vermeden önce denetim kavramına ve denetimin amacına açıklık getirmek sistemin anlaşılmasına yardımcı olacaktır. Devamında iç denetim sistemi ve faaliyet alanı hakkında açıklamalarda bulunulmakta ve iç denetçilerin sistemdeki görevlerine değinilmektedir.

2.1.Denetim Kavramı ve Denetimin Amacı

Denetim, faaliyet ve uygulamalarla ilgili gerçekleşmiş sonuçları önceden belirlenmiş standartlara ve amaçlara göre objektif olarak analiz etmek suretiyle kanıtlara dayanarak değerlendirmek; gelecekle ilgili risk analizlerinin yapılmasına yardımcı olmak; kurum ve kişilerin gelişmesine, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale gelmesine rehberlik etmek ve elde edilen sonuçları ilgililere duyurmak için uygulanan sistemli, planlı ve programlı bir süreçtir (Karaaslan, 2006: 303). Başka bir deyişle denetim; örgütün yapısının, işlerliğinin ve uğraşlarının yasalar, tüzükler, kararlar ve kurallar çerçevesinde değerlendirilmesi için yapılan tüm faaliyetlerdir (Bozkurt vd., 1998: 62).

Denetim Kavramları Komitesi ise denetimi, “İktisadi faaliyet ve olaylarla ilgili iddiaların önceden saptanmış ölçütlere uygunluk derecesini araştırmak ve sonuçları ilgi duyanlara bildirmek amacıyla tarafsızca kanıt toplayan ve bu kanıtları değerleyen sistematik bir süreç” şeklinde tanımlamaktadır (Güredin, 2000: 5).

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 54. maddesine göre denetimin amacı:

“faaliyet ve işlemlerde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve belediye teşkilatının gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı duruma gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve ölçmek; kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek ve elde edilen sonuçları rapor haline getirerek ilgililere duyurmak”tır.

Araç-amaç ilişkisi bazında bakıldığında yönetimin bir fonksiyonu olan denetim, bir amaç değil, örgütü daha etkin ve verimli bir biçimde yönetmek için amaçlara yöneltmeyi hedefleyen bir araç olarak görülmektedir. Denetimin örgütsel yaşama iki önemli etkisi bulunmaktadır. Birincisi, yalnızca denetimin varlığı, kamu görevlilerinin davranışlarına sürekli olarak düzeltici bir etki yapmaktadır. İkincisi ise denetim sonucundaki rapor ve bunun sonuçlarında görülmektedir. Buna denetimin biçimsel ve yaptırıma yönelik sonuçları denilebilir. Denetim sonucunda hazırlanan rapor, adına denetim yapılan ve harekete geçme yetkisi bulunan makama gönderilir. Böylece kendisine bilgi verilen makamın karar alması kolaylaştırılır. Bu yönüyle denetim, karar sürecinde etkili olan yönetsel düzenlemelerin ve reformların yapılmasını sağlayan bir süreç olarak değerlendirilebilir (Ertekin, 1998: 497).

2.2. İç Denetim Sistemi ve Faaliyet Alanı

IIA (The Institute of Internal Auditors) tarafından 1947 yılında yapılan tanımlamaya göre iç denetim “bir kuruluş hizmeti olarak kurumun faaliyetlerini incelemek ve değerlendirmek için kuruluştaki yerleşik bağımsız bir değerleme işlevi”dir (Moeller, 2009: 3). Bu dönemde iç denetimin temel amacı mali bilgilerin doğruluğunu ve güvenilirliğini tespit etmek olarak kabul edilmekteydi. Günümüzde bahsedilen amaçlar önem ve geçerliliğini korumakla birlikte iç denetimin kuruma “danışmanlık hizmeti” vermesi ve “değer katması” da istenmektedir. Söz konusu beklenti iç denetimin amacına yönelik yapılan yeni tanımlamalarda da kendini göstermektedir (Acar ve Şahin, 2009: 90).

İç denetim kavramı 1999 yılında IIA tarafından tekrar tanımlanmıştır. Bu tanıma göre iç denetim; bir kurumun çalışmalarına değer katmak ve onu geliştirmek amacı güden bağımsız ve objektif bir güvence ve danışmanlık faaliyetidir (Sawyer, vd., 2005: 9).

Türkiye’de “iç denetim” kavramına yasal olarak ilk kez 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nda yer verilmiştir. Bu bağlamda iç denetçilik mesleği, iç denetim tanımına uygun olarak 5018 sayılı Kanun’un 63. maddesinde yerini almıştır. Kanun’un ilgili maddesinde iç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti olarak tanımlanmaktadır. Bu faaliyetlerin, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile mali işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirileceği belirtilmekte ve iç denetimin iç denetçilerce yapılacağı hüküm altına almaktadır.

İç denetçiler kurum ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla “iç kontrol, uygunluk, yolsuzluk, faaliyet ve yönetim denetimleri, danışmanlık faaliyetleri ve kurumsal risk yönetimi” alanlarında faaliyet göstermekte (Galloway, 2006: 3) ve bunlar beş temel faaliyet alanını kapsamaktadır. Bu faaliyetler; hukuka uygunluk denetimi, performans denetimi, mali denetim, bilgi teknolojisi denetimi ve sistem denetimidir (Karaaslan, 2006: 324). İç denetim süreci ise planlama, yürütme, raporlama ve izleme aşamalarından oluşmaktadır (Alıcı, 2006: 51). İç denetimin sisteminin temel faaliyet alanları aşağıdaki şekilde sıralanabilir (Karaarslan, 2006: 327):

a)    Kamu idaresinin iç kontrol sisteminin yeterliliği ve etkinliğinin incelenmesi.

b)    Kamu idaresinin yönetim yapısı ve işlem süreçlerini değerlendirmek.

c)    Risk yönetimi için öneriler geliştirerek risk değerlendirme ve risk yönetim metotlarının uygulanmasını ve etkinliğini incelenmek.

d)    Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlamak için performans değerlendirmeleri yapmak ve idarelere önerilerde bulunmak.

e)    İdarenin faaliyet ve işlemlerinin mevzuata, belirlenen hedef ve politikalara uygunluğunu değerlendirilmek.

f)       Mali tabloların ve muhasebe kayıtlarının doğruluğunu incelemek.

g)    Üretilen bilgiler ile kamuoyuna sunulan rapor, istatistik ve mali tabloların doğruluğu, güvenilirliği ve zamanındalığını incelenmek.

h)   Elektronik bilgi sistemlerinin ve e-devlet hizmetlerinin güvenilirliğini ve işlerliğinin kontrolünü sağlamak.

Günümüzde iç denetim, mali hesapların incelenmesinden yönetim faaliyetlerinin değerlendirilmesine doğru bir geçiş süreci yaşamakta olup, genel olarak iç denetimin gelişim sürecinin iki aşamadan oluştuğu söylenebilir. İlk aşamada iç denetimin temel işlevi, iç kontrol sisteminin etkinliğini değerlendirerek yönetime kontrol sisteminin ve ekonomik etkinliğin sağlanmasında dolaylı yoldan yardım etmektir. Buna göre iç denetim, kontrol mekanizmasının bir parçası olarak “kontrol üzerinde kontrol” şeklinde ifadelendirilmiştir. İkinci aşamada ise iç denetim alanının yönetsel faaliyetlerle yoğunlaşması ile birlikte faaliyetlerin etkinliği ve verimliliği doğrudan değerlendirme kapsamına alınmış; etkinsizliğin tespit edildiği alanlarda acil önlemlerin alınması için öneriler geliştirilmeye başlanmıştır (Acar ve Şahin: 2009: 91).

5018 sayılı Kanun ile yönetim sistemimize giren iç denetim, yönetimin bir parçası olmasına rağmen, fonksiyonel anlamda bağımsızlığa sahip bir mekanizma olarak faaliyette bulunmasıyla kurum ve kuruluşlarda yönetsel hesap verilebilirliğin yerleşmesine de katkıda bulunmaktadır (Karaarslan, 2006: 326).

2.3. İç Denetçilerin Görevleri

İç denetçi, iç denetim faaliyetini yürütmekle sorumlu iç denetim birim yöneticisini ve sertifika sahibi kişileri ifade etmektedir (Aksoy, 2008: 105). İç denetçilerin görevlerini, 5018 sayılı Kanun’un 64. maddesinde belirtilenleri esas alarak, şu şekilde sıralayabiliriz:

a) Nesnel risk analizlerine dayanarak kamu idarelerinin  yönetim ve kontrol yapılarını değerlendirmek.

b) Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak.

c) Harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi yapmak.

d) İdarenin harcamalarının, malî işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu denetlemek ve değerlendirmek.

e) Malî yönetim ve kontrol süreçlerinin sistem denetimini yapmak ve bu konularda önerilerde bulunmak.

f)  Denetim sonuçları çerçevesinde iyileştirmelere yönelik önerilerde bulunmak.

g) Denetim sırasında veya denetim sonuçlarına göre soruşturma açılmasını gerektirecek bir duruma rastlandığında, ilgili idarenin en üst amirine bildirmek.

İç denetçilerin, bu görevlerini İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen ve uluslararası kabul görmüş kontrol ve denetim standartlarına uygun şekilde yerine getirmeleri gerekmektedir. Ayrıca iç denetçilerin görevlerinde bağımsız oldukları, iç denetçilere asli görevleri dışında hiçbir görev verilemeyeceği de hüküm altına alınmıştır.

İç denetçiler, raporlarını doğrudan üst yöneticiye sunmaktadır. Bu raporlar üst yönetici tarafından değerlendirilmek suretiyle gereği için ilgili birimler ile malî hizmetler birimine verilmekte, iç denetim raporları ile bunlar üzerine yapılan işlemlerin, üst yönetici tarafından en geç iki ay içinde İç Denetim Koordinasyon Kuruluna gönderilmesi gerekmektedir.

3. Teftiş Sistemi ve Genel Özellikleri

Bu bölümde öncelikle teftiş kavramı ve teftiş denetimi ile amaçlananlar açıklanmakta ve teftiş denetimi kapsamında müfettişlerin görev ve yetkileri değerlendirilmektedir.

3.1.Teftiş Kavramı ve Teftişin Amacı

Türk Dil Kurumu, “Teftiş” kelimesini “denetim” kavramı ile açıklamaktadır. Teftiş, Arapça “fetş” kökünden gelmekte olup, “bir şeyin aslını, doğrusunu veya işlerin iyi yürütülüp yürütülmediğini anlamak için yapılan inceleme” anlamında kullanılmaktadır (Okur, 2010: 573). Teftiş işi ile görevli olan müfettiş ise denetim yapma ve rapor düzenlemekle görevli kişidir (Yurtsever, 2009: 17).

Başka bir tanıma göre teftiş, hizmetlerin ulusal ve yerel performans standartlarını, yasal ve meslekî gerekliliklerini ve hizmetin kullanıcılarının ihtiyaçlarını karşılayıp karşılamadığı hakkında bağımsız bir kontrol sağlayan ve raporlamada bulunan periyodik ve hedefli bir inceleme sürecidir (Yörüker, 2004: 26). Genel olarak günümüzde teftiş kavramı; denetim (audit), soruşturma (investigation), yönetim (management) ve danışmanlık (counseling) fonksiyonlarının tamamını kapsadığı ileri sürülmektedir (Okur, 2010: 574). Öte yandan Türk Kamu Yönetimi’nde teftiş faaliyetinin kapsam olarak dört temel unsuru bulunduğu, bunların; denetim, soruşturma, araştırma ve inceleme olduğu da belirtilmektedir (Akbulut, vd. 2012: 5).

Türkiye’de mevcut haliyle teftiş; mali, idari ve hukuki açıdan soruşturma, belirli şartların oluşması durumunda işten el çektirme, gecikmesinde sakınca bulunan hallerde delillere el koyma ve savcılığa suç duyurusunda bulunma gibi imkânlar sağlamasından dolayı geniş bir içeriğe sahiptir. Özellikle yolsuzlukla mücadelede ve bu yola tevessül edeceklerin caydırılmasında, suçların önlenmesinde ve yargıya yardımcı olunmasında teftiş faaliyeti önemli bir rol icra etmektedir (Okur, 2010: 583).

Teftiş bir kurumun belirli periyotlardaki işlemlerinin; genel ve özel mevzuata, üst yönetimin talimatlarına ve kurum politikalarına uygun olarak yönetilip yönetilmediğinin araştırılması ve varsa hataların düzeltilmesi, aykırılıkların giderilmesi, hile ve yolsuzlukların ortaya çıkartılıp araştırılması, kuruluşun rasyonel ve verimli bir şekilde yönetilip yönetilmediğinin tespit edilmesi ve hizmet kalitesinin ölçülmesi amaçlarına dayanmaktadır (Yurtsever, 2009: 18). Bu çerçevede teftiş denetiminin en önemli amacı, kurumun var olan durumunun fotoğrafının çekilmesi ve kurumun amacına uygun olarak mevzuat ve politikalar çerçevesinde yönetilip yönetilmediğinin tespit edilmesidir (Çoker, 1982: 58). Böylece doğal olarak teftiş mekanizmasının en önemli fonksiyonları, “hataların önlenmesi”, “caydırıcılık” ve “mevzuata uygun hareket edilmesinin sağlanması” olmaktadır.

Ancak uluslararası örneklere bakıldığında Türkiye’de teftiş sisteminin amacının hayli sınırlı tutulduğu anlaşılmaktadır. Örneğin İngiltere’de teftişin amacı ve ilkeleri şu şekilde belirlenmiştir. Teftiş sistemi;

a)   İyileştirme amaçlı olmalıdır.

b)   Çıktılara odaklanmalıdır.

c)    Hizmetten yararlananın perspektifinden bakmalıdır.

d)   Risklerle orantılı olmalıdır.

e)   Yöneticilerin öz-değerlendirme yapmasını özendirmelidir.

f)     Mümkün olduğunca objektif kanıtlardan yararlanmalıdır.

g)   Karara varırken yararlandığı kriterleri açıklamalıdır.

h)   Süreçler bakımından şeffaf olmalıdır.

i)     Teftiş kurulunki de dâhil performansa gereken dikkati göstermelidir.

j)     Tecrübelerden, düzenli aralıklarla, ders çıkarmalıdır.

Söz konusu ilkeler dışında “müfettişler, güvence sağlamanın ayrılmaz bir parçası olarak kamuoyuna rapor sunmalıdırlar” şeklinde bir uygulamanın da altı çizilmektedir (Yörüker, 2004: 29).

3.2. Müfettişlerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları

Teftiş Kurulu Başkanlıklarında çalışan ve direkt belediye başkanı adına soruşturma, inceleme, araştırma ve teftiş yapan müfettişlerin görev, yetki ve sorumlulukları söz konusu Teftiş Kurulu Başkanlıklarının yönetmeliklerinde düzenlenmektedir. Müfettişlerin; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun, belediye teşkilatıyla ilgili mevzuat, diğer kanunlar ve ilgili teftiş kurulu başkanlığının yönetmeliğinde düzenlenen yetkilerini tam olarak kullanmak ve görevlerini eksiksiz yerine getirmekle yükümlü oldukları anılan yönetmeliklerde belirtilmektedir. Müfettişlerin düzenlemeler kapsamındaki temel görev, yetki ve sorumlulukları aşağıda sıralanmaktadır.

a)  5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca iç denetçilerin görev alanına giren işler hariç, Belediye teşkilatı ve bağlı kuruluşlarıyla, Belediye Başkanlığının yönetimi ve denetimi altındaki kişi ve birimlerin faaliyetleri ile her türlü iş ve işlemleri ve etkinlikleriyle ilgili olarak teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma işlerini yürütmek.

b) Teftiş ve denetimini yaptıkları işlerde yanlış ve eksiklikleri, mevzuata uymayan işleri tespit ederek, bunların düzeltilme ve tamamlanması, işlerin daha iyi yürümesi ve görevlilerin çalışmalarından daha fazla verim alınması için gerekli gördükleri tedbirleri, teftişe tabi tutulanların mütalaa ve cevaplarıyla birlikte Kurul Başkanlığına bildirmek.

c) Müfettişler görevlerini yaparken bizzat ya da ihbar yoluyla öğrenmiş oldukları ve görev emrinin dışında kalan yolsuzluk ve usulsüzlükler için, gecikmeden hadiseye müdahale etmek üzere durumu derhal Kurul Başkanlığına yazılı olarak bildirmek, gecikmelerinde zarar görülen ve delillerin kaybına meydan verebilecek hallerde delilleri toplamak, olayın derhal savcılığa duyurulması zorunlu görülen hallerde doğrudan yetkili Cumhuriyet Başsavcılığına bildirimde bulunarak Tevdi Raporunun bir örneğini Kurul Başkanlığına göndermek.

d) 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu kapsamına giren suçların soruşturulmasında bu kanun hükümleri, 4483sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun'a göre yapılacak ön incelemelerde bu kanunun, bu kanunda açıklık bulunmayan hallerde 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu’nda düzenlenen usul ve esaslara göre hareket etmek.

e) Başkanlığı ilgilendiren konularda yurt içinde ve yurt dışında araştırmalar yapmak, görevlendirildikleri komisyon, kurs, konferans, seminer, sempozyum ve toplantılara katılmak ve sonuçlarını Başkanlığa bildirmek.

f)  Mevzuatın hazırlanması ve uygulanmasıyla ilgili çalışmalara katılmak.

g) Teftiş, inceleme, soruşturma ve diğer görevleri kapsamında gerekli gördükleri bilgi, belge, evrak, kayıt, dosya ve verileri tüm birimlerden istemek.

h)                Refakatlerine verilen müfettiş yardımcılarının yetişmelerini sağlamak.

i)  Kanun, tüzük ve yönetmelik hükümleri uyarınca verilen diğer görevleri yapmak,

j)   Teftiş hizmetleriyle ilgili verilecek diğer görevleri yapmak[1].

Müfettişlerin söz konusu görev, yetki ve sorumlulukları dikkate alındığında, iç denetçilere nazaran daha etkin görev ve yetkilerle donatıldığı görülmektedir. Ayrıca iç denetçilerin denetimleri sırasında tespit ettikleri bir suç ile ilgili olarak adli makamlara suç duyurusunda bulunması hususunda herhangi bir düzenleme olmayıp, bu hususun raporla üst yöneticiye sunulacağı belirtilmektedir. Dolayısıyla iç denetçilerin üst yönetici dışında suçla ilgili yetkili mercilere başvuru hakkı bulunmamaktadır (Alıcı ve Düzoğlu, 2009: 38).

 

 

4.İç Denetim ve Teftiş Sisteminden Kaynaklanan Sorunlar ve Çözüm Önerileri

5393 sayılı Kanun’un 55. maddesinde iç ve dış denetimin 5018 sayılı Kanun’a göre yapılacağı, belediyelerin mali işlemleri dışında kalan diğer idari işlemlerin ise hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığınca denetleneceği hüküm altına alınmıştır (Alıcı, 2007: 15-16). Mali konularda ise dış denetim Sayıştay tarafından, iç denetim de iç denetçiler tarafından yapılmaktadır. Dolayısıyla anılan kanunun 55. maddesindeki hüküm dikkate alındığında belediye teftiş kurullarına dolaylı da olsa herhangi bir atıf yapılmamıştır.  Bu çerçevede norm kadroya göre teşkilatlarında teftiş kurullarına yer verilen belediyelerde idari denetimin herhangi bir dayanağı olmadığı sonucuna ulaşılabilir. Danışma ve rehber olma vasfı taşıyan, ancak soruşturma yapma yetkisi bulunmayan iç denetçilerin varlığı da belediyelerde teftiş kurullarını atıl duruma getirmiştir. Böylece denetim alanında mükerrerliğin yanı sıra görev ve yetki konularında çeşitli belirsizlikler ve sorunlar ortaya çıkmıştır.

Tüm bu gelişmeler sonucunda 150 yıllık bir geleneğe ve birikime sahip olan teftiş kurullarının gelebildiği son aşama “muhakkiklik müessesesi” gibi görünmektedir. Bugün birçok teftiş kurulu, denetim alanı kapsamındaki birimleri teftiş etmekten çok teftiş kurulunun tali bir görevi olan ve vuku bulan hadiseler ile şikâyetleri konu edinen soruşturmalarla baş başa bırakılmıştır. Belediyelerde seçimle görev başına gelen belediye başkanlarının gerek belediyeyi gerekse teftiş kurullarını tanıması hayli zaman almakta, bir sonraki seçim döneminin atmosferi ise öğrenilen bu teşkilat yapısının çalışmasını daha işler kılma yönündeki girişimleri sekteye uğratmaktadır.

Mevcut bu iki başlı denetim sistemine ilişkin süreç içerisinde bazı araştırmalar yapılmıştır. Bunların içerisinde en dikkat çekici olanı Akbulut tarafından yapılan araştırmadır. Bu araştırmada, iç denetim ve teftiş denetiminin Türk Kamu Yönetimi içerisindeki mevcut durumu ile sisteme uyarlılığı incelenmiştir. Araştırma sonucunda; Türk Kamu Yönetimi yapısının tamamlayıcı parçasının teftiş anlayışı olduğu ve ağırlıklı olarak teftiş mantığına uygun olmasına rağmen sisteme dâhil edilen iç denetim mekanizmasının sistem ile doku uyuşmazlığı içerisinde bulunduğu, iç denetimin istenilen düzeyde yerine getirilemediği ve hem iç denetçi sayısının hem de iç denetçi başına düşen denetim sayısının oldukça düşük olduğu tespit edilmiştir (Akbulut, vd. 2012: 708-710).

Nitekim İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından hazırlanan “2010 yılı Kamu İç Denetim Genel Raporu”nda önem arz eden bazı hususlara değinilmiştir. Bu rapora göre; mahalli idarelere 588 iç denetçi kadrosu tahsis edildiği, aradan geçen 5 yıla rağmen sadece 272 kadroya iç denetçi atamasının yapıldığı, iç denetçi kadrosu ihdas edilen 157 kurumdan 43’ünün hala iç denetçi atamadığı, 114 kurumun da atama yapmış olmasına rağmen birçoğunun kadrolarının tamamını doldurmadığı görülmektedir (idkk.gov.tr, 2011). Bu çerçevede iç denetçilik müessesesinin tam kapasite ile çalıştırılmadığı; pasif bir konumda bırakıldığı, üst yönetime rehber olmak ve danışmanlık yapmak amacıyla aktif olarak kullanılmadığı anlaşılmaktadır.    

 

Yukarıda bahsedilen teftiş ve iç denetim araştırmasında; teftiş ve iç denetimle ilgili muhtemel yeniden yapılanmalarda değişimin odağının birim veya unvanlar olmaması ve denetim zemini üzerinde değişikliklerin yapılması gerektiğine değinilmekte ve denetimin zemininin hukukilik ile ölçülebilirliğin uygun birleşimine dayalı olmasının önem taşıdığı belirtilmektedir. Teftiş denetiminin yeterince kurumsallaşamadığı, iç denetimin ise Türk Kamu Yönetimi ile yapısal olarak uyuşamadığı tespit edilmiştir. Araştırmada teftiş ve iç denetimin birbirinden farklı olmadığını düşünenlerin oranı %55 iken, iç denetim ve teftişin birbirini tamamlayan bir süreç olduğunu savunanların oranı %74’tür (Akbulut, vd. 2012: 718-720).

İç denetçiler, mevzuata göre müfettişlik ve denetmenlik gibi mesleklerde yardımcılık dâhil beş yıllık bir görev süreci sonrasında yapılacak yazılı sınavı kazanmaları durumunda Maliye Bakanlığı tarafından verilen eğitime istinaden alacakları sertifika ile üst yöneticinin insiyatifi dâhilinde boş bulunan iç denetçi kadrosuna atanmaktadır. Farklı bir denetim anlayışı getiren iç denetim sistemine geleneksel nitelikli denetim sisteminde görev yapan kişilerin seçilmesi üzerinde önemle durulması gereken bir noktadır. Çünkü yardımcılık sürecini ve eğitimini “geleneksel teftiş” mantığı ile tamamlayan bir denetim görevlisinin iç denetim felsefesine adaptasyonu hayli güç olacaktır. Bu nedenle iç denetçilik sisteminin önerildiği şekilde devam etmesi durumunda iç denetçilik mesleğine yardımcılıktan girilmesi daha uygun olacaktır. Aksi takdirde amaçlanan denetimin farklılığı büyük oranda gerçekleştirilemeyecektir.

Merkezi idare tarafından koordine edilen iç denetçilerin, hazırladıkları raporları gönderebildikleri bir üst makam olarak İç Denetim Koordinasyon Kurulu oluşturulmuşken belediye müfettişlerinin raporlarını değerlendirilmek üzere gönderebileceği bir koordinasyon kurulu bulunmamaktadır. Bu husus teftiş kurullarının daha aktif bir şekilde çalışmasını ve ölçülebilir verilere sahip olmasını engellemektedir. Başka bir deyişle teftiş kurullarının çalış(tırıl)ması tamamen üst yöneticinin insiyatifine bırakılmaktadır.

Mevcut durum ve yaşanan güncel değişiklikler değerlendirildiğinde, günümüzde daha profesyonel bir belediye yönetimi için denetim örgütlenmesinde bazı değişikliklerin yapılmasının gerektiği gerçeği ile karşılaşılmaktadır. Çift başlı denetim sistemi ve süreci incelendiğinde kurum içerisinde mükerrer denetimlere ve görev-yetki konusunda karmaşıklıklara sebebiyet verdiği, özellikle iç denetçi ve müfettişler arasındaki özlük farklılıklarının iş barışını büyük ölçüde olumsuz yönde etkilediği anlaşılmaktadır. Bu nedenle aynı kurum içerisinde konumlandırılan, görev, yetki ve sorumlulukları kesin bir şekilde çizilemeyen iç denetçiler ve müfettişlerden daha verimli bir şekilde yararlanabilmek ve bu sistemin neden olduğu sorunları çözmek için çift başlı denetim sisteminin uygulandığı belediyelerde yeni bir denetim modelinin oluşturulması gerekmektedir.

Yeni bir model olarak, belediyelerin denetiminin bu alanda ihtisaslaşmış müfettişler eliyle yapılması, birçok belediyede bulunan belediye müfettişlerinin “İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü” bünyesinde kurulacak “Mahalli İdareler Teftiş Kurulu Başkanlığı’nda” istihdam edilmesi, Genel Müdürlükte istihdam edilen kontrolörlerin de kurulacak olan bu kurulda görevlendirilmesi ve ülke genelindeki tüm belediyelerin dış yönetsel denetiminin belirli periyotlarda ve sadece “Mahalli İdareler Müfettişlerince” yapılması, belediyelerin büyüklüklerine göre yapılacak olan denetimlerde kıdem esasına göre görevlendirmelerin yapılması daha uygun olacaktır.

18/06/1949 tarihinde Resmi Gazetede yayımlanan 5442 sayılı İl İdaresi Kanununun 9/g maddesine göre, “Vali, il içindeki idare ve müesseselerde çalışan uzman veya fen kollarına dâhil memur ve müstahdemlerden asli vazifelerine halel getirmemek şartıyla ilin genel ve mahalli hizmetlerine müteallik işlerin görülmesini isteyebilir. Bu memurlar verilen işleri yapmakla ödevlidirler." hükmü bulunmaktadır. Öte yandan 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun’un 5. maddesinin üçüncü fıkrasında "İşin özelliğine göre bu merci, anılan incelemenin başka bir kamu kurum veya kuruluşunun elemanlarıyla yaptırılmasını da ilgili kuruluştan isteyebilir. Bu isteğin yerine getirilmesi, ilgili kuruluşun takdirine bağlıdır." hükmü de bulunmaktadır. Bu maddelere dayanarak  günümüzde birçok büyükşehir belediyesi teftiş kurulunun müfettişleri, valilik adına ön inceleme ve araştırma yapmakta, büyükşehir belediye müfettişlerinin rapor çıktıları dikkate alındığında, valilik makamından gelen soruşturma talepleri sonucunda hazırlanan raporların bu raporlar içerisinde büyük bir yer tuttuğu görülmektedir. Günümüzdeki bu fiili durum göz önünde tutulduğunda "mahalli idareler müfettişliği" şeklindeki bir oluşumun bölge bazında örgütlenmesi gerekmektedir. Böylece bu müfettişler aracılığıyla valiliklerin de ihtiyaç duyduğu profesyonel soruşturmacı açığı da karşılanmış olacaktır. Öte yandan bu öneri, mezkûr fiili durumun yasal bir çerçeveye oturtulmasını da sağlanacaktır. 

Yukarıda değinilen sorunların çözümü için bahsedilen “Mahalli İdareler Müfettişliği” modelinin tesis edilmesi durumunda; belediyelerde var olan ve köken olarak iki farklı yönetim felsefesine dayanan bu çift başlı denetim sistemi ortadan kalkacak, hizmet ifa eden belediyelerin iş süreçlerini iyileştirecek bir iç denetim sistemi ile belediyeler yollarına devam edebilecektir. Mahalli İdareler Müfettişleri ise belirli sürelerde merkezin vesayet yetkisine dayanarak görev emri ile yönetsel açıdan denetim görevini yerine getirecektir. Bu sürecin gerçekleşmesi için öncelikle belediyelerde boş bulunan iç denetçi kadrolarının doldurulması ve iç denetçilere tali bir görev olarak soruşturma yapma izninin de verilmesi gerekmektedir. Böylece yeni kamu yönetimi paradigmaları çerçevesinde merkezin denetleyici, yerelin de kendini geliştirerek hizmet sunma konusundaki etkin rolü önem kazanacaktır.

Mahalli İdareler Müfettişliği sisteminin daha etkin bir şekilde çalışabilmesi için, bu yapının bölgeler bazında örgütlenmesi gerekecektir. Türkiye genelinde yedi bölgede ofis kurulması öngörülen bu örgütlenmede, valiliklere yapılan ve belediyeleri ilgilendiren şikâyetlerin de işleme alınması daha hesap verilebilir bir yönetimi sağlayacaktır. Merkezi yönetimin ise, vesayet makamı olarak hizmet sunmaktan çok, sunulan hizmeti denetleme, gerektiğinde düzenleyici tedbirler alma ve hizmet sunumunun daha rasyonel bir şekilde gerçekleşmesini sağlama gibi temel nitelikli bir görevi de ortaya çıktığından, belediyeler üzerinde bu görev ve yetkisini Mahalli İdareler Müfettişliği mekanizması ile kullanması daha yerinde olacaktır. Nihayetinde yerelde hizmet sunan, merkezde de bu hizmeti denetleyen ve çok başlı olmayan denetim modeli kurulmuş olacaktır.      

Süreç içerisinde belediye müfettişlerinin bağımsız ve tarafsız olup olamayacağı konusunda önemli eleştiriler ortaya çıkmıştır. Belediye başkanına bağlı olup, belediye başkanının emri veya onayı ile hareket eden ve belediye başkanı adına her türlü inceleme, soruşturma ve teftiş işlerini yürüten müfettişlerin doğrudan siyasi bir kimliğe sahip olan belediye başkanına bağlı olması nedeniyle bağımsız ve tarafsız olamayacağı ileri sürülmüştür. Bu nedenle müfettişlerin tarafsızlık ve bağımsızlıklarının sağlanabilmesinin, ancak bu yapıdan ayrıştırılmaları durumda gerçekleşebileceği ön plana çıkmıştır. Bu yüzden mahalli müşterek nitelikli hizmetleri sunan belediyelerin rehber ve danışman olma vasfı bulunan iç denetim mekanizması ile yollarına devam etmesi yerinde olacaktır. İç denetçilerin daha özerk bir yapıya kavuşturulması ve belediyelerin seçilmiş yöneticilerine karşı güçlendirilmesi hem denetimin güvenilirliğini artıracak hem de hizmet sunumuna değer kazandırmanın yanı sıra daha kurumsal ve hesap verebilir bir teşkilatı da var edecektir (Saygılıoğlu ve Arı, 2003: 253).

Öte yandan adeta köksüz bir görünüm arz eden, sistem ile doku uyuşmazlığı içerisinde bulunan iç denetim sisteminin ise bu yeni yapılanma çerçevesinde geleneksel teftiş kurullarının güçlü ve faydalı yönlerini, tarihsel birikimini, kurumsal hafızasını ve bürokratik terbiyesini içselleştirmeleri ve önemsemeleri gerekecektir. Böylece belediyelerde tek denetim birimi olması öngörülen iç denetimden beklenen faydalar elde edilecektir (Özoğlu vd., 2010: 448-451).

5.Sonuç

Küreselleşme sürecinde, dış dinamiklerin etkisiyle fitili ateşlenen yönetim sistemindeki değişikliklerin; beşeri, coğrafi, idari, siyasi ve kültürel yapımıza has özellikler düşünülerek yapılması hiç kuşkusuz önem arz etmektedir. Son yıllarda yaşanan değişiklikler sonrasında belediyelerin denetimi açısından açığa çıkan sorunların çözülebilmesi için en kolay çıkış yolu, iç denetim sisteminin yaygınlaştırılarak belediyelerde yetkili tek denetim ve danışma mekanizması haline getirilmesidir. Aynı kamu idaresi içerisinde yer alan iki farklı denetim organı arasındaki farklılıkların ortadan kaldırılması için bu modelin çözüm noktası olacağı düşünülmektedir. Bu denetim modelinde “danışma ve rehber” olma vasfını taşıyan “iç denetim” sisteminin belediyelerde yaygınlaştırılmasının akabinde büyük ölçekli belediyelerde bulunan teftiş kurullarında görev yapan belediye müfettişlerinin ve İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Kontrolörlerinin, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nde kurulması önerilen “Mahalli İdareler Teftiş Kurulu”na nakledilerek, ülke genelindeki belediyelerin denetiminin “Mahalli İdareler Müfettişliği” adı altında örgütlenen bu müfettişlerce yapılması önerilmektedir. Mahalli İdareler Müfettişliği sisteminin uygulanması ile beraber belediyeler ile aralarında illiyet bağı kalmayan müfettişlerin tarafsızlık ve bağımsızlıklarının da tesis edileceği ve böylece denetimden beklenen faydaların sağlanacağı bir sürece geçilecektir.     

Bu alternatif model ile amaç, bünyesinde iç denetçi bulunduran belediyelerde, sadece soruşturmacı birim haline getirilen teftiş kurullarının kaldırılarak burada görev yapan müfettişlerin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü bünyesinde oluşturulacak olan Mahalli İdareler Teftiş Kurulu Başkanlığı’nda görevlendirilmesi ve belediyeler üzerindeki vesayet denetiminin sadece bu kurul tarafından belirli sürelerde yapılmasının sağlanması olacaktır. Bu süreçte teftiş kurullarının tali bir görev olmasına rağmen asli bir görev olarak yerleşmiş olan soruşturma yapma görevinin de iç denetçilere verilmesi gerekmektedir. Böylece belediyelerde teftiş ve iç denetimden kaynaklanan ikili denetim yapısına son verilmiş olacaktır.

 Mevcut denetim sistemindeki ikilik ve bu surette ortaya çıkan belirsizliğin yukarıda bahsedilen denetim modeli ile giderilmesinin daha uygun olacağı öngörülmektedir. Bu yönde yapılacak girişimler sonucunda denetimden beklenen sonuçlar alınabilecek ve dolayısıyla danışma ve denetim birimlerinin tek elde toplandığı, daha etkili ve verimli bir şekilde hizmet eden belediye örgütlerine kavuşulacaktır. Bu öneri, aynı zamanda seçimle görev başına gelen belediye başkanlarının bu birimleri tanımasına ve nasıl kullanması gerektiği noktasında bir kanaatin oluşmasına gerek kalmaksızın kendiliğinden çalışan, daha bağımsız ve tarafsız, değer kazandırıcı, rehberlik ve danışman olma vasfını taşıyan sürekli ve etkin bir denetimi de tesis etmiş olacaktır.