GİRİŞ

1980’lerden itibaren kamu yönetiminin yeniden yapılanması konusunda yaşanan gelişmeler, Türk kamu yönetiminde yeniden yapılanma ihtiyacını daha belirgin hale getirmiştir. Kamu yönetiminin düşüncesinde ve örgütlenmesinde değişime yol açan bu süreç, refah devleti anlayışının iflası, pratik ve teorik alanda sorgulanan geleneksel kamu yönetimi düşüncesinin yetersizliği, sivil toplumun artan gücü, teknoloji alanında yaşanan gelişmeler, küreselleşme, sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçiş, toplumların beklentilerinin farklılaşması gibi birçok nedene bağlanabilmektedir.

Nitekim kamu yönetiminin işleyişi hakkında eski düşünceler dönemin şartları içerisinde ne denli fayda sağlamış olursa olsun artık yeni ihtiyaçlara cevap veremez duruma gelmiştir. Günümüzde yerelleşme, yönetişim ve yeni yönetim anlayışı gibi kavramlar uygulamaya konmuş, yönetimin çağdaş ilkeleri olarak kabul edilen verimlilik, etkinlik, saydamlık, hesap verebilirlik, sonuca odaklılık gibi bir takım prensipler benimsenmiştir. Böylece katılımcı, halka dönük bir yönetim anlayışı ile en az maliyetle ve daha çok sorumlulukla çalışan bir kamu yönetimi başlıca benimsenen amaç olmuştur.

Türkiye’de ise son yıllarda kamu yönetiminin bu çağdaş ilkelere uyumu noktasında sorgulanan içyapısı, gerek Avrupa Birliği, küreselleşme süreci gibi dış etkenlerle, gerekse de yönetimde hantallaşma ve verimsizlik gibi nedenlerle oluşan toplumsal beklentiler sebebiyle yeniden yapılanma girişimlerine konu olmuştur. 1980’li yıllardan itibaren başlayan ve son dönemde yapılan yasal düzenlemelerle kamu yönetiminin özüne yönelik böyle bir müdahaleyi diğerlerinden ayıran hususlar ise söz konusu çalışmada incelenmiş ve Türk kamu yönetiminin evrimi açısından gelinen noktanın analizi yapılmaya çalışılmıştır.

1. TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE 1980 SONRASI REFORM DÜŞÜNCESİNİN TEORİK ÇERÇEVESİ: YENİDEN YAPILANMA KAVRAMI ÜZERİNE

Yeniden yapılan kavramı Türk kamu yönetiminde yasal düzenlemelerin hız kazanması ile sık kullanılan bir kavram olmuştur. Bununla beraber “reform” ve “reorganizasyon” gibi yabancı bir takım terimlerin kullanılmakta olduğunu da görmek mümkündür. Özellikle kamu yönetimindeki esaslı değişimleri nitelemek üzere kullanılan “idari reform” kavramı da yeniden yapılanma kavramının değişik kullanım biçimlerine örnektir. Dahası, Osmanlıdan günümüze kullanılan “ıslah”, “düzenleme” , “nizamlama” gibi kelimeler de yeniden yapılanma kavramını karşılayan terimler olduğu muhakkaktır.

Bu kullanım biçimlerinden biri olarak idari reform kavramı Kamu Yönetimi Sözlüğü’ndeki ifadeyle; “kamu yönetimini daha etkili ve daha verimli kılmak, iyileştirme amacıyla girişilen yeniden düzenleme çabaları ve bunun sonucunda gerçekleştirilen yenilikler” olarak tanımlanmaktadır (TODAİE, 1998: 104).

Bununla beraber reform kavramının öznesini ve amacını daha da vurgulu hale getirerek tereddütlü tanımlarda koyan yaklaşımlar da bulunmaktadır. Bu yönüyle idari reform ; “Talep edenin toplumsal konumuna göre, kendi konumunu güçlendirmek üzere belirlenmiş amaçlar doğrultusunda, yönetme sisteminde oluşması arzu edilen iyileştirmeler” biçiminde tanımlanmaktadır (Güler, 2005: 2). Reform sonrası uygulamalara ilişkin belirsizliğin açıkça giderilemediği süreçlerde bu ve benzeri tanımları kullanmak mümkün olabilmektedir.

“Public Management Reform: A Comparative Analysis” (Kamu Yönetiminde Reform: Karşılaştırmalı Bir Analiz) kitabının yazarları ise, kamu yönetimlerindeki son yıllarda meydana gelen değişiklikleri vurgulaması açısından kamu yönetiminde reform nedir? sorusuna cevap verebilecek bir çok yol bulunmasına karşın onun, “kamudaki yönetimi organizasyonlarının yapısının ve süreçlerinin objektif olarak daha iyi bir hale getirilmesi amacıyla değişimi” olarak tanımlanabileceğini belirtmişlerdir (Pollit ve Bouckaert, 2000: 8). Şüphesiz, bu tanım yapı ve süreçlerde bir değişimi vurgulaması itibariyle diğerlerinden daha farklıdır.

Ancak bir biri ardına aynı olguyu ifade etmeye yönelik kavramların kullanılması, en azından kamu yönetiminde genel bir “iyileştirme” amacını ortaya koyması açısından pratikte karışıklığa yol açmasa da, biz yeniden yapılanma kavramının tüm diğer kullanımlara göre günümüz kamu yönetimindeki değişimleri izah etmesi açısından daha kullanışlı olduğu kanaatindeyiz. Bu bize, kamu yönetiminin düşünsel, işlevsel ve yapısal yönü itibariyle köklü bir değişikliğe uğradığı dönemi diğerlerinden ayırması itibari ile kolaylık sağlar (Eryılmaz, 2004: 31-32).  Zira, her yeni düşüncenin ürünü olan kavram, yaygın olarak kullanımı ile birlikte eski kullanımında daha farklı kodlar içerir. Onlara yüklenen şey, insan zihninde yeni bir algı dünyası yaratarak eski kullanımının yeniden biçimlendirilmesi sonucunu doğurur.

Örneğin, 1839 yılından 1876 yılına kadar uzanan Osmanlı’da ıslah çalışmalarında kelime olarak Tanzimat’ın seçilmesi tesadüfî değildir. Dönemin anlayışında kanun koyma ilahi bir iradeye mahsustur. İnsanoğlu ise O’nun kanunundan mülhem düzenlemeleri ya da nizamları tatbik eder. Beşer tarafından oluşturulacak şey ise, ancak “nizam” ve “tanzimat” olabilir. Bu nedenledir ki Tanzimat kelimesi parola olarak alınmıştır (Eryılmaz, 2006: 92). Dönemin batılılaşma reformları içerisinde kavramın öngördüğü yerelliğin ne ölçüde gerçekleştirildiği hala tartışılan bir konu olsa da, tartışılamayacak husus Tanzimat’ın Osmanlı Devlet yapısının her yönüyle değişime uğradığı bir dönem olarak algılanmasıdır.

Günümüze dönersek, ileride de değinileceği üzere 1980 sonrası rotasını hızlı bir değişim yönünde belirleyen dünyanın, kamu yönetiminin özüne yönelik bir değişim modeli olarak ortaya koyduğu ve o günden bugüne üç aşamalı bir seyir izleyen yeni kamu yönetimi anlayışını benimsemesi ve bu yönde uygulanan politikalar kamu yönetimlerini köklü değişim süreçleri ile karşı karşıya bırakmıştır.

Birinci aşama, 1979 yılından başlayarak 1980’li yılların ortalarına kadar süren, kamuda yasal-yapısal serbestleşme ve sübvansiyonların kaldırılması gibi tasarruf önlemleridir. İkinci aşama, 1985 yılından itibaren yoğunlaşan kamu iktisadi girişimlerinin özelleştirilmesi ve tutumluluk (economy), verimlilik (efficiency), etkinlik (effectiveness) politikalarıdır. Son olarak ise, 1990’lardan itibaren, kamu hizmetlerinde kalite, vatandaş odaklılık, yönetişim, katılım, hesap verebilirlik, saydamlık ve performansa dayalı yönetim gibi ilke ve değerlerin öne çıktığı politikaların oluşturduğu bir aşama olarak üçüncü aşama, kamu yönetiminin niteliğini geliştirmeye yönelik açık uçlu bir süreçtir (Eryılmaz, 2007a:21).

Türkiye de, bu sürecin çeşitli tasarruf önlemleri ve deregülasyonları içeren birinci dalgasının etkisiyle 1980 sonrası çeşitli düzenlemelere gitmiştir. Özelleştirme yönünde hız kazanan ikinci dalga da ise 1980 sonları ve 1990 başlarında adımlar atılmaya çalışılmış, ancak kamu hizmetlerinde kalite, vatandaş odaklılık, yönetişim, katılım, hesap verebilirlik, saydamlık ve performans gibi 1990’larda yaygınlık kazanan üçüncü dalga reformların ise özelleştirme ile beraber gerçekleştirilmesi 2003 sonrasında mümkün olabilmiştir.

Bu yönüyle Hammer ve Champy’nin 1990’larda özel sektörler açısından ortaya koyduğu yeniden yapılanma modeli, dönemin yeni kamu yönetimi üçüncü dalga reformları ile hakim paradigmanın yönünü göstermesi açısından önemli olmuştur.

1993 yılında yayınlanan “Reengineering the Corporation” (Şirketlerde Değişim Mühendisliği)  eseri ile Dr. Michael Hammer ve James Champy’nin tasarladığı yeniden yapılanma biçiminde, geleneksel anlayıştan farklı olarak maliyet, kalite, hizmet ve hız gibi performans ölçülerinin geliştirilmesi amacıyla iş süreçlerinin basitleştirilerek yeniden dizaynı hedeflenmiştir (Pira ve Kocabaş, 2003:89). Özel sektöre yönelik bu yönetim tekniğinin, yeni kamu yönetimi anlayışın üçüncü aşamasını oluşturan kavramlarla benzerliği bu açıdan tesadüfi değildir.

Tüm bu nedenlerle Türk Kamu Yönetiminde yeniden yapılanmanın, hakim paradigmanın belirlenmesi yönüyle bir bütünlük arz etmesi açısından hoşgörülü bir bakış açısıyla 1980 sonrasındaki Türk Kamu Yönetiminde meydana gelen değişiklikleri kapsadığı söylenebilir. Ancak 1980-2003 yılları arasını yeniden yapılanmanın adımları olarak değerlendirmek daha doğru bir açıklama yöntemidir. Çünkü uygulamaya yönelik köklü değişimler 2003 sonrası düzenlemelerle hayata geçirilmeye çalışılmış, bunda da belli oranda başarılı olunmuştur. Daha kapsayıcı yeniden yapılanma stratejilerinin önündeki hem geleneksel hem de konjonktürel engellerin kaldırılması durumunda (ki bu süreçte kendi içinde değişime kapılarını kilitlemiş bürokrasilere karşın çözümün anahtarı siyasi iradenin bu yöndeki vizyonu olduğu hatırlanacak olunursa) bu açık uçlu sürecin devam ettirileceğine dair ümit ise halen var olmaktadır. Bu engellerin neler olduğuna ileride değinmek niyetindeyiz. Ancak yeniden yapılanma kavramının kullanış biçimimiz itibari ile geleneksel reform kavramından farklı vurgusu bizim için önemlidir. Çünkü 1980 sonrası Türk Kamu Yönetimi’ndeki değişimlerin özlü ifadesini en yakın anlamıyla “yeniden yapılanma” karşılar. Bunun yanında kavram, dönemin yeni değerleri ile biçimlendirilen yapılanma sürecinin teorik arka planını, yani değişim sürecinin niteliğini, kapsamını ve yönünü ifade etmesi açısından kullanışlı bir araç konumundadır.

Özetle yeniden yapılanmanın ifade ettiği anlam şudur; ülkelerdeki siyasi, iktisadi ve sosyal yapıyı şu veya bu şekilde etkileyen veya var olan veya olması istenen iktisadi, siyasi ve sosyal yapıyı formülüze eden hakim paradigmanın; niteliği ve yönü belirli, ancak uygulamaya dönük yeni değerleri geliştirme noktasında açık uçlu bir süreçle geleneksel kamu yönetiminin düşünsel, yapısal ve işlevsel boyutlarını köklü bir şekilde değiştirme çabalarının bütünü.

2.        1980 SONRASI TÜRK KAMU YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANMASINA ETKİ EDEN DIŞ VE İÇ FAKTÖRLER

Kamu yönetiminin son yıllarda karşı karşıya bulunduğu sorunların çözümü noktasındaki çabalar, bugün kamu yönetiminde yeni bir paradigma değişimini zorunlu hale getirmiştir. Artık geleneksel kamu yönetiminin iç yetersizliklerinden kaynaklanan mevcut sorunların çözümü, geleneksel kamu yönetiminin içeriğine yönelik bir arayıştan çok, yeni bir anlayışın sistematik yapısını kurmaya yöneliktir.

Bu değişim sürecinde; sanayi toplumundan bilgi toplumuna, fordist üretimden esnek üretime, ulus devletler dünyasından küreselleşmiş dünyaya ve modernist düşünceden post modernist düşünceye geçişler, en çok dikkati çeken temel süreçler olarak görülmektedir (Özer, 2005a:74).

Bu dönemde kamu yönetimi, daha fazla sorumlulukla çalışan bir organizasyon yapısı içerisinde örgütlenme eğilimindedir. Küresel değişim sürecinin ekonomiden siyaset anlayışına her alanda köklü bir değişim ve dönüşümün sürecine yön verdiği bir ortamda, kamu yönetiminin yapısına ilişkin yeniden yapılanma çalışmalarının, dünyada ve Türkiye’deki etki eden faktörlerini belirlemek, değişim sürecindeki karşılaşılan sorunların geleneksel dirençlerinin, ne yönde olduğunu anlama açısından da genel bir çerçeve çizilmesini sağlayacaktır.

Öte yandan, gelişen teknoloji ve anlayışlar ile birlikte bilgi çağına evrim sürecindeki küreselleşme rüzgârının ülkelere büyük oranda etki ettiği bir veri olarak ele alınacak olursa, değişime ayak uyduramayan ülkelerin gerek ülkeler arasında var olan medeniyet yarışında, gerekse de kendi toplumlarına hizmet noktasında aksak bir yapıda olacağı aşikârdır. Bu yönüyle yukarıda tanımı çabasına girdiğimiz yeniden yapılanma sürecinin ülkemiz açısından etki eden iç ve dış faktörlerini belirlemek önem taşımaktadır.

2.1. Yeniden Yapılanma Sürecini Etkileyen Dış Faktörler

2.1.1.Yaşanan Mali Kriz ile Birlikte Ekonomi ve Siyaset Teorisindeki Değişim

1970’li yılların sonuna doğru dünyada geleneksel yönetim anlayışı uygulamaları ile dizayn edilen kamu yönetiminin değişen koşullar karşısındaki yetersizliği, kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmalarını başlatmıştır. Söz konusu yeniden yapılanma çalışmalarına yön veren yeni sağ iktidarları mevcut durumunun çözümü noktasında yeni liberal anlayışı benimsemişlerdir. Refah devletinin politikaları bu dönemde artık terkedilmiş, piyasa ekonomisini geliştirmeye yönelik politikalar kamu yönetiminde paradigma değişimini kaçınılmaz hale getirmiştir.

Kamu Tercihi Teorisi ve Müşteri/ Temsilci Teorisi gibi neo-klasik ekonomi teorileri ise bu dönemde devletin küçülmesi ve işlevlerinin kısıtlanmasının kayda değer tasarruf sağlayacağını ve bürokrasinin kapasitesinin ve etkinliğinin arttırılmasına yönelik programlar ve pazar mekanizmaları sayesinde özel sektörün büyümesini cesaretlendirmek yönündeki çalışmaların da kamu sektörünün problemlerinin çözümünde yardımcı olacağı görüşünde olmuştur (Gözel, 2003:199).

Şüphesiz bu ekonomi ve siyaset teorisindeki değişikliklerin temel nedeni yaşanan mali krizdir. Yönetsel reform çabalarının 1980’li ve 1990’lı yıllarda uygulamaya konulduğu gelişmiş ülkelerde, refah devleti anlayışının bütçe açıklarına karşın sürdürülmesi imkansızdır.  Krizden etkilenen birçok ülke çözümün kapsamlı bir reformun dışındaki alternatif yönetimde düzeltme yöntemleri ile sağlanamayacağının farkına varmıştır.

2.1.2. Gelişmiş Ülke Deneyimleri

Bu süreçte özel yönetim ilkelerine yönelinmiş, müşteri yönelimli ve rekabetçi bir kamu yönetimi oluşturulmaya çalışılmıştır. Fransa bu sürece 1989 yılında yönetsel reform çabaları ile başlamış, Almanya’da ise yerel düzeyde 1990’lardan itibaren yeni kamu yönetimi anlayışına oldukça benzeyen geniş ölçekli reform faaliyetleri söz konusu olmuştur (Öztürk ve Coşkun, 2000:150-151).Benzer şekilde diğer gelişmiş batı ülkelerinde de bu süreç yaşanmıştır.

2.1.3. Yönetim Teorisi ve Uygulamasında Yaşanan Değişim - Geleneksel Kamu Yönetiminin Yetersizliği ve Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı 

Yeniden yapılanma sürecine ilişkin yapılan tüm reformlar tüm etkinliğini klasik kamu yönetiminin yetersizlikleri karşısında göstermiştir. Geleneksel yönetimde görülen düşük ücretle istihdam, kardan çok fiyatların maliyeti karşılamasının beklenmesi, özel sektörün zayıf olduğu alanlarda kamu sektörünün çok sayıda kişi çalıştırması, kayıpların önlenmesi için bütçeden katkı alınması, faaliyetlerde ve girdilerde dönüşüm kriterlerinin sağlanmasında eksiklikler olması ve önemli kararların verilmesinde mutlaka bakanlıklara bağlı kalınması gibi olumsuzluklara karşın, yeni kamu yönetimi anlayışının bu alanda getirdiği çözüm önerileri anlayışın sürekli olarak güçlenmesine yol açmıştır (Özer, 2006:22).

Yine bu dönemde Weberyen bürokrasi modeline karşı sivil toplum anlayışı güçlenmiştir. Bu bağlamda esasını Weber’in formüle ettiği yasal-rasyonel bürokrasi modelinden alan geleneksel kamu yönetimi anlayışı, piyasa tipi mekanizmalar, esnek ve adem-i merkeziyetçi örgütlenme, çıktılara yönelmiş, vatandaş-müşteri tatminini esas alan yönetim anlayış ve teknikleriyle ikame edilmeye çalışılmıştır (Eryılmaz, 2002:233).

1980’li yıllardan itibaren etkisini gösteren kamu sektöründeki böylesi bir değişim hareketinin kavramsal karşılığını ise yeni kamu yönetimi anlayışı oluşturmuştur.

Analitik, politik, liberal ve piyasa odaklı yönetim gibi özel sektörde benimsenen yönetim tekniklerinin bu anlayışın teorik arka planının teknik yaklaşımlarını ortaya koymaktadır. Kar- maliyet analizleri, kamu yöneticilerinin politika yapım sürecinde yer almaları, kötü yönetimin nedeninin bürokratlar olarak görülmesi, neo klasik ekonomi rekabet kuramından etkilenmeler bu teknik yaklaşımların ifadesidir (Özer, 2005b:17).

Kamu yönetiminin hacimce faaliyet alanlarının küçültülmesiyle üretkenliğe dönük, rekabeti teşvik edici, yerelleşmeyi esas alan, bürokrasinin azaltılması ve özelleştirme gibi modellerin kamu yönetiminde uygulanabilir kılınması yeni kamu yönetimi düşüncesinin temel hedeflerindendir (Özer, 2005b:19-21). Yeni kamu yönetimi anlayışı bu yönüyle ekonomik norm ve değerlere vurgu yapmakta, daha fazla sorumlulukla çalışan bir kamu yönetimi sistemi öngörmektedir.

Özetle yeni kamu yönetimi anlayışı, özü itibariyle, esasını Max Weber’in formüle ettiği yasal-rasyonel bürokrasi modelinden alan geleneksel kamu yönetimi anlayışını; piyasa tipi mekanizmalar, esnek ve adem-i merkeziyetçi örgütlenme, çıktılara ve amaçlara yönelme, performansı geliştirme, yurttaş-müşteri merkezli yönetim anlayışı ve teknikleri ile ikame etme amacını gütmektedir (Eryılmaz, 2007b:533). Yani yeni kamu yönetimi reformu ortak sorunlara karşın (bütçedeki daralmalar, kamudaki yozlaşma ve zorunlu küreselleşme gibi) ortak cevaplar üretme çabasıdır. (Polidano, 1999 : 2)

2.1.4. Küreselleşme Süreci ve Devletin, Piyasa ve Toplum İlişkilerindeki Yeni Konumu (Bilgi Toplumunda Garantör Yönetim Modeli)

Küreselleşme süreci bu anlamda yerelleşme politikalarını zorlamakta ve devletleri adem-i merkeziyetçi bir yapıya yönlendirmektedir. Öte yandan küreselleşmenin tekdüzeliğine karşın, bu süreçte faklılığın ortaya konulması açısından yereli ve yerel olan ön plana çıkartmayı gerektirmekte bu ise yerelleşmeyi teşvik edici bir unsur olarak fonksiyon icra etmektedir.

Küreselleşme, hem yerelin evrenselleşmesi hem de evrenselin yerelleşmesi olarak değerlendirilebilir. Bu iki yönlü işleyen bir süreç olup, iki nokta arasındaki tüm olguları etkilemekte ve değişime zorlamaktadır (Mahmutoğlu, 2006:33).

Bu bağlamda, günümüz dünyasında, bir yandan küreselleşme eğilimleri, bir yandan yerelleşme eğilimlerinin güçlendiği görülmekte ve küreselleşme sürecinde yerelleşmenin önemi giderek artmaktadır

Fiziki mekanların küreselleşme süreci ile etkisini kaybetmesi, özellikle haberleşme ve ulaşım teknolojisindeki gelişmeler, yerel yönetimleri ekonomik ve sosyal ilişkilerin bir parçası haline getirmiştir (Köse, 2004:36). Küreselleşme sürecindeki dinamikleri iyi analiz edemeyen bir devletin halkın beklentilerine cevap verme noktasında yetersiz kalacağı açıktır.

Yeni kamu yönetimi anlayışının küreselleşme süreci ile beraber dünyadaki gelişimi, daha önce yeniden yapılanma kavramını açıklamaya çalışırken değindiğimiz üç aşamalı bir süreçte ele alınabilir. Söz konusu aşamaların her biri döneminin hakim özellik ve eğilimlerini yansıtmaktadır.

2.1.5. Bir Aktör Olarak Uluslar arası Kuruluşların Türkiye’deki Yeniden Yapılanma Çalışmalarına Etkisi

AB’nin, üye ülkelerin kamu yönetimleri üzerinde önemli etkilerde bulunduğu ve entegrasyon sürecinin hızına ve başarısına paralel olarak bu etkilerin daha da önem kazanacağı veri olarak ele alındığında; kamu yönetimi alanındaki reform çabalarının son zamanlardaki hızı daha iyi anlaşılabilir. Nitekim yerel yönetimlere ilişkin kapsamlı reformların ortaya çıkarılmasında teşvik edici önemli unsurlardan biride Avrupa Birliği süreci olmuştur.

2.2. Yeniden Yapılanma Sürecini Etkileyen İç Faktörler

Dünyada yaşanan bu gelişmelerin aslında dönemin Türkiye’sine yansıması da çeşitli boyutlarda kendini hissettirmiştir. 1980 sonrası ülkemizin ithal ikameci ve içe dönük bir kalkınma stratejisinden ihracata dayalı dışa dönük bir stratejiye geçmesi, özellikle piyasa ekonomisini geliştirmeye dönük politikalar, Türkiye’de de kamu yönetimi alanında da değişimi uyaran önemli bir faktör olmuştur (Dinçer ve Yılmaz, 2003:6).

Türkiye’de 1983 seçimleriyle sona eren askeri yönetim döneminin ardından, sivil toplum örgütleri de, bireyi devlet karşısında koruyacak mekanizmalar olarak değerlendirilmiştir (Ercan, 2002:71). 1980 öncesi varlığı yada yokluğu çok dikkati çekmeyen sivil toplum örgütlerinin sayısı bu dönemde ciddi bir artış göstermiştir (Ercan, 2002:70).

Ancak her ne kadar yukarıda belirtilen bu gelişmeler etkisiyle ve IMF ve Dünya Bankası gibi kuruluşların telkinleri ile 1980 sonrası bir takım ekonomi alanında serbestleşmeyi içeren reform çabaları içerisine girilse de bu dönemde kamu yönetimindeki reform süreci tutumluluk, verimlilik, etkinlik, kalite, hesap verebilirlik, yönetişim, vatandaş odaklılık, esnek örgüt yapıları, yerindelik ve performansa dayalı yönetim gibi daha çok kamu yönetimi anlayışını ve yapısını bir bütün olarak yeniden düzenlemeyi amaçlayan ikinci ve üçüncü dalga reformlarla devam ettirilememiştir (Eryılmaz, 2002:242).

2000’li yıllara gelindiğinde ise yeniden yapılanma süreci ciddi bir ivme kazanmıştır. Dış etkenlere bağlı olarak Avrupa Birliği Süreci temel bir etken olarak öne çıkmıştır. Bunun yanında küreselleşmenin etkileri de azımsanmayacak ölçüde olmuştur. Bunun yanında kararlı bir siyasi iradenin varlığı ile toplumsal ihtiyaçların belirginleşmesi bu çalışmaları somutlaştırmıştır.

Türk kamu yönetiminin gerek yapısal gerekse işlevsel sorunlarına yönelik ayrıntılı bir değerlendirme yapılması konumuz gereği mümkün olmadığından genel olarak kısa başlıklar halinde Türk Kamu yönetimini değişime zorlayan iç faktörler şu şekilde özetlenebilir (Eryılmaz, 2002:243-244; Eryılmaz, 2004:31-34):

-              Demokratikleşme ve yerelleşme

-              Yönetim yapısının hantallaşması, hizmetlerde verimsizlik ve etkinsizlik

-              Vizyonunu ve misyonunu kaybetmiş bürokratik yönetim anlayışı

-              İnsan kaynakları yönetiminde yozlaşma

-              Artan yolsuzluklar ve kötü yönetim uygulamaları

-              Kamu yönetimi-vatandaş ilişkilerinde güven krizi

-              Özel sektör ve sivil toplum alanındaki gelişmeler

-              Mevcut yönetim zihniyetinin toplumsal talepleri karşılayamamasıdır.

3.       YENİDEN YAPILANMA SÜRECİNİN HÜKÜMET PROGRAMLARI - KALKINMA PLANLARI VE YASAL - KURUMSAL DÜZENLEMELERİ ÇERÇEVESİNDE ANALİZİ

Yeniden yapılanmanın kavramsal olarak önemine değinmişken ve bu kavramın kendine münhasır özellikleri ile yukarıda kısa izahlarını getirmeye çalıştığımız bir takım iç ve özellikle dış gelişmelerin birbirleriyle mantıksal örgüsünü kurmaya çalışırken akla şu soru gelebilir: 1980 sonrası iç ve dış koşulların giderek artan oranda Türk kamu yönetimini yeniden yapılanma konusunda bir baskı ile karşı karşıya bırakırken, Türk kamu yönetimi bu dönemde yeniden yapılanmanın ne kadar yakınındadır? Yeniden yapılanmanın niteliğini ve kapsamını belirleyecek olan ne gibi çalışmalar yapılmıştır? Dahası, uygulamada hayata geçirilen bu yöndeki yasal düzenlemeler nelerdir?

Tüm bu soruların cevabını vermek 1980 sonrası tarihsel açıdan yeniden yapılanmanı kronolojisini belirlemek açısından önemlidir. Ancak bundan da önemlisi, bu tarihsel yeniden yapılanma seyrinin bizlere 1980 sonrası Türk kamu yönetiminde yeniden yapılanmanın teorisini oluşturma açısında bir yol gösterici olacak olmasıdır. Açıklamak gerekir ki bir teorik amacın malzemelerini bulma niyetinde değiliz. Sadece 1980 sonrası yeniden yapılanma çalışmalarının iç ve dış etki eden gelişmelerini belirledikten sonra, uygulamada ne gibi adımların atıldığını ve bunun hangi etkenlere bağlı olarak değişen bir seyir izlediğini veya değişmeyenlerin neler olduğunun mantıklı bir izahının bulunabileceği ümidindeyiz. Çünkü bu bize Osmanlıdan günümüze Türk kamu yönetiminin evrimi açısından elimize sağlam bir pusula verecektir.

3.1. 12 Eylül 1980 Askeri Müdahale Sonrası Hükümet Döneminin Yapılanma Sürecine Bakış Açısı ve Uygulamaları: 1980 – 1983 Arası Dönem

1980’li yıllara kadar gelinen süreçte uygulamada kamu yönetiminin aksak yapısına yönelik bir takım çalışmalar ortaya konmuş, ancak bunların dönemin istikrarsız siyasi iktidar süreçlerinde hayata geçirilmesi mümkün olmamıştır. Kamuda yeniden yapılanma çalışmaları bu dönemlerde genellikle kalkınma planları çerçevesinde ortaya konan çözüm önerilerine paralel bir seyir izlemiştir. Bu nedenle Beş Yıllık Kalkınma Planlarında ortaya koyan izahatlara bu çalışmada da başvurulacaktır. Ancak bununla beraber her “planlı dönem” de ortaya konan zihniyetin uygulamaya dönük yasal ve yapısal düzenlemelerde ne derece etkili olduğunu görmek açısından teori ve uygulamadaki kopukluğu da incelemek gerekir kanaatindeyiz. Çünkü en makul nedenle bu bize, 2003 yılına değin nispeten köklü bir şekilde gerçekleştirilemeyen yeniden yapılanma sürecinin önündeki engelleri de belirginleştirme fırsatı verecektir.

1979-1983 yıllarını kapsayan “Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı” nın “Kamu Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi ve Geliştirilmesi” başlıklı bölümünde mevcut duruma yönelik; “Cumhuriyetin kuruluş yıllarında……merkez ve taşra yönetim birim ve kademeleri……..merkezi bir yaklaşımla saptanmış”, “…….değişen ekonomik ve toplumsal yapı ile demokratikleşme sürecindeki gelişmeler…………………toplumda yeni ve etkili başka karar merkezleri oluşturmuş”, “…………..ekonomik yönetimin gereksinimleri kamu yönetiminin kurulu boyutlarını aşmış”, “bazı altyapı tesislerinin yapımı ve işletilmesindeki teknoloji ve ölçek gerekleri bölge çağında örgütlenmeyi zorunlu kılmış” gibi ifadeleri ve sorunlara yönelik; “….geçen süre içerisinde mevcut çalışmalar istenilen düzeye ulaşamamış”, “…..Üçüncü planda ve Yıllık planlarda yer alan Kamu Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesine ve İyileştirilmesine ilişkin politika ve önerilerin uygulaması gerçekleştirilememiş”, “….kamu yönetiminin işlevleri eskiye göre çok artmış”, “Merkezi yönetim, işlevlerin çoğunu zamanla kendi bünyesinde toplamaktan ötürü genişlemiş ve etkinliği azalmış”, “ …yeniden düzenleme çalışmalarında……yol gösterecek, aralarında eşgüdüm ve işbirliği sağlayacak bir merkezi organın oluşturulamamış olması” (DPT, 1985) gibi teşhisleri (ki bunun için Devlet Personel Dairesinin bu yeniden yapılanmaya rehberlik edecek birim olduğunu ve personelin eğitimi için TODAİE’nin görev üstlenmesi gerektiğini belirtmektedir) dönemin iç ve dış şartlarını iyi okuyan bir bakış açısını yansıtması açısından oldukça dikkatli gözlemler olarak görülebilir. Ancak 12 Eylül askeri müdahalesinden sonra iş başına gelen hükümetin (ki Mili Birlik Komitesinin etkisindedir) bundan önceki planlı dönemde öngörülen politikaların gerçekleştirilememesine sebebiyet veren tüm bu nedenlere paralel çözüm önerileri getirmesine karşın, yinede gereken açılımı sağlayamaması sebebiyle “Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı” da diğerleri gibi olanı betimlemekten öteye geçememiştir. Bizi böylesi bir yargıya ulaştıran iktidarı kullanma inisiyatifine haiz dönemin güçlerinin yeniden yapılanmaya ilişkin aşağıda değinmeye çalıştığımız tasavvurlarıdır.

12 Eylül 1980 askeri müdahalesi sonrasından dokuz gün sonra kurulan hükümetin gündem maddesinde de, Türk kamu yönetiminde yeniden yapılanma ilk sıralarda olmuştur. Şüphesiz, kurulan hükümetin müdahale gerekçesinde askeri yönetimin yakındığı siyasilerin yerine getiremediği kamudaki yapılanmayı gerçekleştirmeye çalışması doğaldır. Nitekim, 27 Eylül 1980 tarihinde Milli Güvenlik Konseyinde okunan Hükümet Programında, ekonomik ve sosyal kalkınmanın önünde engel olarak görülen Türk kamu yönetiminde, “aşırı merkeziyetçiliğin terk edilerek, mülki ve mahalli idarelerin yetkilerinin artırılması” ve “kırtasiyeciliğin ve bürokratik formalitelerin azaltılması” gibi önlemler vardır (Coşkun ve Nohutçu, 2005 : 15). Ancak şuda bir gerçektir ki, döneme ait fikir geliştirme çabası içerisinde biri olarak bu önlemlerin niteliği bizi, müdahale sonrası askeri yönetimin yakın denetiminde olan dönemin hükümetinin dünyadaki 1980 sonrası yeniden yapılanma dönemini iyi okuduğu ve bu nedenle de Osmanlıdan günümüze var olan güçlü ve merkeziyetçi devlet geleneğinden kopuşu tercih ettiği iddiasına götürmemektedir.

Ancak yinede dönemin hükümeti ağır aksak işleyen, politize edilmiş, hantal ve verimsiz bir kamu yönetimi yapısının günün şartlarına cevap veremediği gerçeğinden de uzak değildir. Zira az önce de değinildiği üzere, amaç “ekonomik ve sosyal kalkınma” yı gerçekleştirmektir. Bunun aracı ise mekanik bir bakış açısıyla devletin uzuvlarını meydana getiren kamu yönetimi ve kamu personelleridir. Bu yapıyı işler hale getirmek amaçların gerçekleştirilmesi açısından önemlidir. Bunlardan başka, 1980 öncesi kamu yönetiminde idari reform çalışmalarının teorik boyutundan öte dönemin beklentisi, uygulamaya geçme yönündedir. Eskilerin deyimiyle “kuvveden fiile” geçme niyetindedir. Bunun için ise gerçekçi bir takım tespitlerin yapılması zaruridir. Bu nedenlerle, söz konusu hükümet programının kamuda yeniden yapılanmaya yönelik ifadeleri, amaç ve ihtiyaç ilişkisinin gereksiniminden doğan, ama yinede hangi nedenle olursa da olsun bir realiteyi yansıtmaktadır.

Bu realiteden hareketle dönemin hükümeti, hükümet programında belirtilen kamu yönetimine ilişkin çözüm önerilerini daha da detaylandırmak maksadıyla “Yöneylem Araştırması” yapmak için bir komisyon oluşturmuştur (Coşkun ve Nohutçu, 2005: 15). Burada seçilen ismin anlamsal çerçevesini açmak gerekir kanaatindeyim. Yöneylem araştırmasının temelini, ikinci dünya savaşı sırasında ülkelerin saldırılara karşı etkili yöntemler geliştirme çabası oluşturur. Diğer alanlarda ise bilimsel verileri kullanarak organizasyonların yönetimi amacıyla bir takım öncelikli kararların alınmasını içerir (Hillier and Lieberman, 2004 :1). Bu açıdan kavram askeri kökenlidir. Başka bir açıdan bakıldığında ise özel sektörde karmaşık problemlerin çözümü noktasında yaygın bir yöntemdir. Her halükarda, mevzubahis olan yöntemin başarısı veya başarısızlığı değildir. Ülkenin içinde bulunduğu mevcut koşulların getirdiği sorunlara ilişkin cevap üretmedeki zihniyet modelinin açıklanması açısından bizi düşünmeye vesile kılan olan ufak bir örnektir.

Oluşturulan komisyon, kamu personel rejimine yönelik bir takım sorunları belirlemiş, ardından bu sorun alanlarına yönelik diğer komisyonlar kurulmuştur. Bunlardan en önemlisi, hükümetinin yeniden yapılanma çalışmalarına referans olan “Kamu Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi” komisyonun sunduğu rapordur (Coşkun ve Nohutçu, 2005: 16). Raporun içeriğinden ziyade, bu çalışmalar neticesinde uygulamaya dönük yapılanmalar bizi daha çok ilgilendirmektedir. Bu nedenle dönemin kamu yönetimine ilişkin yasal düzenlemelerine bakmakta yarar vardır. Genel olarak bu dönemde, bazı bakanlıklar birleştirilmiş (Tarım ve Orman Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı gibi) böylece hantal yapıların önüne geçilmeye çalışılmıştır. Bunun yanında 17.06.1982 tarih ve 2680 sayılı “Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Görev ve Yetkilerinin Düzenlenmesi” ile ilgili yetki kanununa dayalı olarak bakanlar kurulu kararı ile kamu yönetimine ilişkin temel düzenlemeleri içeren çalışmaların Kanun Hükmünde Kararnameler ile çıkarılması suretiyle pratik bir yol benimsenmiş ve yine bakanlar kurulu kararı ile bu çalışmaları gerçekleştirmesi düşünülen komisyonlar kurulmuştur. Bunlardan TODAİE Genel Müdürlüğünün yönetiminde “Kamu Yönetimi Komisyonu”nun belli başlı çalışmaları şunlar olmuştur (Coşkun ve Nohutçu, 2005 : 16):

-Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında KHK Tasarısı Taslağı

-Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Yurtiçi Teşkilatı Hakkında KHK,

-Bölge Valiliği Hakkında KHK,

-Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Yurt Dışı Teşkilatı Hakkında KHK,

-Başbakanlık Teşkilatı Hakkında KHK Tasarısı Taslağı,

-Üst Kademe Yöneticilerinin Yetiştirilmesi Hakkında KHK,

-Kamu Yönetimi Akademisi Kurulması Hakkında KHK,

-Devlet Organizasyon ve Yönetimi Geliştirme Başkanlığı Kurulması Hakkında KHK,

-Belediyeler Hakkında KHK Tasarısı Taslağı,

-Köy İdareleri Hakkında KHK,

-İl Özel İdareleri Hakkında KHK,

-Anakent Belediyeleri Hakkında KHK,

-Mahalle Muhtarları Hakkında KHK.

Yukarıda da görüldüğü gibi Kanun Hükmünde Kararnameler ile daha önceki sorun tespitlerine yönelik olmaktan çok uygulama yönüyle nispeten öncekilere göre hızlı yeniden yapılanma çalışmaları dönemin bir başarısıdır. Ancak teorik açıdan ise dönemi geleneğin başka türlü yorumlanış biçimini yansıtması açısından farklılık gösteren bir geçiş süreci olarak nitelememiz daha doğru olacaktır.

3.2. Özal Hükümetleri ve Yeniden Yapılanma Sürecinde Zihniyet Değişimi: 1983 – 1989 Arası Dönem

13 Aralık 1983 tarihinde Özal hükümeti kurulmuş ve haliyle hükümet programında yeni dönemin vizyonu açısından bir takım ilkeler benimsemiştir. Ancak 1980 -83 arasındaki dönemi, bir geçiş süreci olarak nitelememiz durumunda, söz konusu bu bir takım ilkelerin, kamu yönetiminde yeniden yapılanma sürecinin yönü ve niteliği açısından diğerlerinden farklılıklar içerdiği söylenebilir. Bu farklılık ise yeniden yapılanma çalışmalarına etki eden iç faktörler arasında bir ölçüde değindiğimiz dönemin hükümetinin dünyadaki gelişmeleri dikkate alarak oluşturduğu siyasi ve ekonomik bakış açısından kaynaklanmaktadır.

1983 yılında iş başına gelen 1.Özal Hükümeti ve ardından 1987 yılındaki genel seçimlerle kurulan ve Özal’ın cumhurbaşkanı seçildiği 31 Ekim 1989’a dek varlığını sürdüren 2. Özal Hükümeti arasındaki Özal Hükümetlerinin altı yıllık icraat döneminde kamu yönetimindeki sorunlara yönelik bazı düzenlemelerine geçmeden önce 1985-89 yılları arasını kapsayan Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planında “Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi” başlığı altında kamu yönetiminin yapılanmasına yönelik ne gibi çözümlerin esas alındığına bakmakta yarar vardır. Söz konusu kalkınma planında konu ile ilgili olarak benimsenen ilke ve politikalar şu şekildedir; (DPT, 1985: 173) ;

-              Kamu yönetiminin yeniden düzenlenmesinde, kamu hizmetlerinin kuruluşlar arasında hizmette birlik ilkesine uygum dengeli, etkin ve kaynak israfını önleyecek bir şekilde dağıtılması esas alınacaktır.

-              Bu düzenlemede, yetki devri esasına önem verilecek, plan ve program uygulaması açısından merkez ile taşra teşkilatı arasında etkin bir ilişki kurulacaktır.

-              Organizasyon ve yönetim araştırmaları yapılarak, bürokratik işlemler basitleştirilecek, hizmetlerin ekonomik, kaliteli ve hızlı bir şekilde götürülmesini sağlayıcı ve tasarruf ilkelerine uygun ve gerektiği hallerde vatandaşın beyanını esas olan yönetim usulleri geliştirilerek uygulamaya konulacaktır.

-              Personel ve ücret sistemi; günün şartlarına uyum gösteren, kuruluşlar arasında dengeli, kalifiye personelin istihdamına imkân veren bir yapıya kavuşturulacaktır.

-              Kuruluşların fonksiyonları ile uyumlu insan gücü planlaması yapılacak ve buna göre kadro ve unvan standardizasyonu gerçekleştirilecektir.

-              Kuruluşlarda her kademedeki görev, yetki ve sorumluluklar kesin sınırları ile tespit edilecek, sorumluluktan kaçmanın müeyyidesinin belirlenmesine özellikle önem verilecektir.

-              Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki ilişkilerin esasları belirlenerek uygulamaya konulacaktır.

-              Bakanlıklar, Katma Bütçeli Kuruluşlar ve Kamu İktisadî Teşebbüsleri faaliyetleri, azamî tasarruf tedbirlerine uygun olarak yürütülecek ve teşkilatlanmalarında bu hususa özellikle önem verilecektir..

-              Araştırma, Planlama ve Koordinasyon birimleri kuruluş amaçları ile uyumlu bir etkinliğe kavuşturulacaktır.

-              Vali ve İ1 Koordinasyon Kurullarının, Plan ve Program Uygulamasını etkin bir şekilde izleme ve değerlendirmelerine ve kaynakların rasyonel kullanımını sağlayıcı işbirliği ve koordinasyon görevlerini yerine getirmelerine imkân veren düzenlemeler yapılacaktır.

Görüldüğü üzere Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, kamu yönetiminin iyileştirilmesine yönelik kaynak israfının önüne geçmek açısında hizmetlerde birlik ilkesine uygun, yetki devrine önem veren, merkezle taşra arasında etkin bir ilişkiyi ön plana çıkaran, bürokratik işlemlerin basitleştirilmesiyle ekonomik, kaliteli ve hızlı bir yapıyı öngören, vatandaş beyanını esas alan, kamu personel rejiminde nitelikli personel çalıştırılmasının önünü açacak uygulamaların ön plana çıkarılmasını öneren ve kadro ve unvan standardizasyonun kuruluşların fonksiyonu ile insan gücü planlamasına dayanarak yapılmasını amaçlayan, yetki ve sorumluluğun yasal sınırlarını açık bırakmayacak şekilde net olarak çizilmesinin önemine vurgu yapan ve tasarrufun sağlanması açısından bir takım tedbirleri içeren ilke ve politikaları benimsemiştir.

Nitekim dönemin kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmalarına baktığımızda da Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda yer bulan ifadelerin uygulamaya dönük çabalarını görmek mümkündür. Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı’na kadar geçen süreçte dönemin uygulamaları şu şekilde özetlenebilir (DPT, 1990: 412’den aktaran Coşkun ve Nohutçu, 2005: 20);

-              Halka doğrudan verilen hizmetlerin bazılarında usul ve işlemler sadeleştirilmiş, işlemlerde vatandaşın beyanına dayanan bir sistem getirilmesi konusunda çalışmalar yapılmıştır.

-              Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarında iyileştirmelere kademeli olarak devam edilmiştir.

-              1988 yılında Kamu İktisadi Teşebbüslerinde tüm statülerde çalışan personel için sözleşmeli istihdam sistemi getirilmiştir.

-              Metropolitan alanlarda ortaya çıkan sorunları çözmek amacıyla, 27.06.1984 tarihinde 3030 sayılı Kanunla Büyükşehir Belediyeleri kurulmuş ve bu belediyelere ek mali imkanlar ve imtiyazlar sağlanmıştır.

-              -İl Özel İdareleri hakkındaki 1913 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu Muvakkatı’nın bazı maddeleri 16.05.1987 tarih ve 3360 sayılı Kanunla değiştirilerek yeniden düzenlenmiştir.

-              Belediyelerin ve İl Özel İdarelerinin mali yönden güçlendirilmesi yönünde düzenlemeler yapılmıştır.

Uygulamada kamu yönetiminin hantal ve verimsiz yapısına yönelik bu tür girişimlerin dönemin ekonomik açılım ve buna bağlı olarak değişen devlet algılaması ile ciddi bir ivme kazandığı süreçte kamuda yeniden yapılanma vizyonu ile bakılacak olunduğunda Türk kamu yönetiminin 1980 sonrası hızlı bir silkelenme dönemi içerisinde olduğu rahatlıkla görülebilir. 24 Ocak 1980 kararları ile ekonomik yapının piyasa kurallarına göre düzenlenmesi ve ardından Ulusu hükümetinde uygulamaya dönük benimsenen KHK’lar ile kamuda yeniden yapılanmayı hızlandırıcı yöntemin 1.Özal hükümetinin iş başına gelmesi ile de benimsenerek sürdürülmesi ve bu yolda gösterilen çabalar dünyadaki 1980 sonrası değişimin ülkemize bir ölçüde yansımaları olarak addedilebilir. Kaldı ki dönemin kamu yönetimine ilişkin çalışmaları sadece bunlarla sınırlandırılmamalıdır. 1980 öncesi döneminin kamu yönetimine ilişkin raporlarında da sıklıkla vurgulanan merkezi bir idareyi geliştirme biriminin kurulması önerisi 1984 yılında Başbakanlık teşkilatını düzenleyen 3056 sayılı Kanunla başbakanlık örgütü içinde “İdareyi Geliştirme Başkanlığı” adında kurulan birimle gerçekleştirilmiş ve görevleri şu şekilde belirlenmiştir (Coşkun ve Nohutçu, 2005 : 20-21):

-              Kamu yönetiminin geliştirilmesi ile ilgili hedeflerin, politikaların ve tedbirlerin tespiti için inceleme ve araştırmalar yapmak ve yaptırmak, bunları değerlendirmek ve teklifler hazırlamak,

-              Kamu yönetiminin geliştirilmesiyle ilgili konularda görevli kuruluşlarla sürekli temas halinde bulunmak ve bunlar arasında koordinasyonu sağlamak,

-              İdari usul ve işlemlerin kolaylaştırılması ve sadeleştirilmesi için gerekli araştırma ve çalışmalarda bulunmak

-              Başbakanlığın koordinatörlüğünde görevleri ile ilgili konularda teşkil edilen kurullara sekretarya hizmeti yapmak,

-              Makamca verilen benzeri görevleri yapmak.

İdareyi Geliştirme Başkanlığı günümüz kamu yönetiminde halen Başbakanlık teşkilatı içerisinde faaliyetlerine devam eden bir kurumdur ve kamu yönetiminde farklı alanlarda görülen bürokratik işlemlerin azaltılmasına yönelik rapor ve yayın çalışmaları yürütmektedir.

Öte yandan bu dönemin en önemli çalışmalarında biri Kamu Yönetimi Araştırma Projesidir. 1988 yılında başlamış olan ve 1991 yılında bitirilen proje sonucunda ortaya çıkan ve “Kamu Yönetimi Araştırması Genel Raporu”, “Yerel Yönetimler Araştırma Grubu Raporu” ve “Mali ve Ekonomik Kuruluşlar Raporu” olmak üzere üç temel rapordan oluşan KAYA projesi, dönemin kamu yönetimine bakış açısı ve çözüm önerilerini ortaya koyması açısından son derece önemlidir. Ancak bunların hepsinden öte söz konusu projenin günümüz açısından bir başka anlamı daha vardır. Özellikle 2003 sonrası kamuda yeniden yapılanma çalışmaları kapsamında yasal düzenlemelerle ortaya konan temel ilke ve sorunlara yönelik çözüm metotlarının KAYA raporlarında belirlenen önerileri ne derecede dikkate aldığıdır. Bu bizim için iki açıdan önemli olabilir. Birincisi 1991 yılında tamamlanan ve kamu yönetimine ilişkin geniş kapsamlı bilimsel bir araştırmanın ortaya koyduğu durumun 2003 yılına değin gerçekleştirilemeyen çözüm önerilerinin ne oranda gerçekleştirildiğidir. İkincisi ise birinci durumun ortaya çıkardığı sonuçtan hareketle söz konusu yeniden yapılanma sürecine muhalif tutumun analizine ilişkindir. Birinci noktanın açıklığa kavuşturulması açısından KAYA raporunda yer alan çözüm önerileri anahtar bir role haizdir.

3.3. Takip Eden Yıllarda Kamuda Yeniden Yapılanma Çalışmaları: 1989 – 2003 Arası Dönem

1980’li yıllarda hız kazanan ve uygulamada da çeşitli yasal düzenlemelerle olgunlaştırılmaya çalışılan süreç, 1990’lı yıllara gelindiğinde diğer ülkelerin geldiği aşama itibariyle beklentilere cevap verecek bir ivme gösterememiştir.

1990’lı yıllarda kamuda yeniden yapılanma ihtiyacının daha belirgin hale gelmesine karşın geliştirilmeye ihtiyaç duyan süreç, bu dönemin koalisyon yapıları, kısır çekişmeleri ve ekonomik sıkıntıları altında ihmal edilmiş ve ülkemiz kamu alanında diğer ülkelerin gerçekleştirdikleri değişimin oldukça gerisine düşmüştür (Dinçer ve Yılmaz, 2003:6).

KAYA raporunun bittiği yıllarda da yürürlükte olan 1990–94 yıllarını kapsayan Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda kamuda yeniden yapılanma aşağıda belirtilen ifadelerle yine gündem maddesidir  (DPT, 1989: 325-326);

-              Kamu yönetimi, ekonomik kalkınmayla uyumlu, bilimsel araştırmalara dayalı, gelişen ve değişen toplumsal ihtiyaçlara cevap verebilecek nitelikte, hizmette birlik ve yetki devri esaslarına göre oluşturulacak bir teşkilat yapısına kavuşturulacak ve taşra birimleri bu esaslar çerçevesinde güçlendirilecektir.

-              Belediyelerin, Kalkınma Planı ve Yıllık Programlarla uyumlu uzun vadeli yatırım planları ve uygulama programları yapmaları sağlanacaktır.

-              Kamu yönetiminde verimliliği artırıcı tedbirler alınmasına devam edilecek, hizmetin daha kaliteli, hızlı ve ekonomik bir şekilde yürütülmesi için modern yönetim sistemleri geliştirilecektir.

-              Devlet-vatandaş ilişkilerinde, vatandaşın beyanı esas alınarak idari usul ve işlemler sadeleştirilecektir. İşlemlerle ilgili olarak vatandaşa ve kamu görevlilerine yönelik rehber kitaplar hazırlanacaktır.

-              Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde rasyonel bir personel politikası uygulanacak, dengeli, görev, yetki ve sorumluluklarla uyumlu bir ücret sistemi geliştirilecektir.

-              AT ile ilgili faaliyetleri yürütecek personelin eğitimleri tamamlanacak ve uyum için gerekli tedbirler alınacaktır.

Öte yandan Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda mahalli idarelere de bir başlık ayrıldığı ve burada mahalli idarelerin gelirleri içerisinde öz gelirlerinin arttırılacağının ve merkez ve mahalli idareler arasında görev, yetki, sorumluluk ve kaynak paylaşımına yönelik çerçeve yasa hazırlık çalışmalarının tamamlanacağının ifade edildiği görülmektedir. Kırsal alanda mahalli hizmetlerin verimliliğini arttırmak için ilçe özel idarelerinin kurulması, küçük belediyeler ve köy idarelerinin güçlendirilmesi yönündeki çalışmalarında sonuçlandırılıcağı, mahalli idare birliklerinin kurulmasının teşvik edileceği ve profesyonel yöneticilerin istihdam edilebilmeleri için gerekli çalışmaların yapılacağı gibi açılımlarda belirtilen diğer hususlar olarak göze çarpmaktadır (DPT, 1989: 320-321).

Değerlendirme açısından söz konusu Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda da yer alan ifadelerin, kendisinden önceki kalkınma planında yer alan ifadelerin genel fikriyatı açısından bir benzerlik gösterdiği tespitinde bulunulabilir. Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planındaki durum tespiti ve buna yönelik olarak getirilen çözüm önerileri kamu yönetimi açısından ne kadar yerinde olarak nitelendiriliyor ise, Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ve Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı’da bir zihniyet değişimini göstermesi ve kamu kurumlarında verimliliği arttırıcı önlemleri ve yeni bir vatandaş – devlet ilişkisinin sınırlarını belirlemesi ve başlangıç açısından bir zihniyet değişimini vurgulaması itibariyle o denli önemli ifadelerdir.

Ancak daha öncede döneme dair tespitimizde de ifade edildiği üzere, kendisinden önceki döneme göre nispeten siyasi olarak istikrarsız bir dönemin kamuda yeniden yapılanma sürecine ilişkin ortaya koyduğu performans, gelişmeleri uzaktan takip eden ve çeşitli iç ve dış koşulların oluşturduğu arızi bir durum olarak görülen gelişmeler altında gerçekleştirilmiş ve bu anlamda ciddi bir siyasi irade ortaya koyulamaması sebebiyle yeniden yapılanma sürecinde ağır işleyen bir ortamı doğurmuştur.

Nitekim 1996 – 2000 yılları arasını kapsayan Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda bu hususa değinilmiştir. Söz konusu planda “Kamu Hizmetlerinde Etkinliğin Arttırılması Projesi ve Kamu Kesiminde Ücret Adaletinin Sağlanması” başlığı altındaki mevcut durumun analizinde “kamu yönetiminin örgütlenme, işleyiş ve personel yapısının değişen koşullara uyumunu sağlayacak yenilenme ihtiyacı” nın artarak devam ettiği belirtilmiş, “teşkilat yapısının küçültülerek fonksiyonel hale getirilmesi, dengesiz istihdamın düzeltilmesi ve halka dönük bir yönetim anlayışının yerleştirilmesi gereği” nin önemini muhafaza ettiğine değinmiştir. Öte yandan kamuda ücret farklılıklarını giderecek “yeni bir ücret rejiminin yürürlüğe konulması”, “idari usul ve işlemlerin basitleştirilmesi” ve dünya ekonomisindeki küreselleşme süreci gereği “ekonomi yönetiminin yeniden yapılandırılması ihtiyacı” nın gündemde olduğunu ortaya koymuştur (DPT, 1996:117). Bu sorunlara yönelik amaç, ilke ve politikalar ise şu şekilde sıralanmıştır (DPT, 1996:117-121);

-                    Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasında, Devletin hangi faaliyetleri doğrudan yürüteceği veya yürütmeye devam edeceği, hangi faaliyetler açısından ise gözetici, destekleyici, yol gösterici veya sadece izleyici rol üstleneceğine karar verilerek kamu hizmetlerinin yeniden değerlendirilmesi, görev ve teşkilat arasında uyumun sağlanması, hizmet etkinliğinin artırılması, şeffaflık, gerekli sayı ve nitelikte personelin istihdamı, ücret adaletinin sağlanması, katılımcılık ve halka dönük bir yönetim anlayışının yerleştirilmesi esas olacaktır.

-                    Verimsiz ve pahalı devlet yapılanması ve işleyişi, kamu kaynaklarının özel yararlar için istismarının önlenmesi de sağlanarak, tasarruf ve etkinlik ilkeleri çerçevesinde yeniden düzenlenecektir.

-                    Devletin rolü küreselleşme ve entegrasyon politikaları çerçevesinde yeniden tanımlanarak, tüm kamu kurum ve kuruluşları üstlendikleri görevle uyumlu bir teşkilat yapısına kavuşturulacaktır

-                    Bakanlar Kurulunun iş yükünün azaltılması amacıyla, Bakanlar Kurulunda görüşülüp karara bağlanacak konuların hukuksal çerçevesi bir yasa ile belirlenecektir.

-                    Devlet ekonomik faaliyetlerini en aza indirecek, sübvansiyon dağıtan bir yapıdan uzaklaşacak, mali piyasalar üzerinde baskı oluşturmayacak, etkin kaynak tahsisi için uygun makroekonomik ortamı oluşturarak kural koyucu ve orta vadede belirsizlikleri giderici genel bir yönlendirme görevi üstlenecektir.

-                    Kamu görev ve yetkilerinin merkez teşkilatı, merkezin taşra kuruluşları ve yerel yönetimler arasındaki dağılımı, yetki genişliği ve yerinden yönetim ilkelerinin uygulanması yönünde gözden geçirilecek, bu kapsamda merkezi yönetim tarafından sağlanmakta olan bazı hizmetler il özel idarelerinden başlamak üzere yerel yönetimlerin ve taşra birimlerinin yetki ve sorumluluğuna bırakılacaktır.

-                    Sosyo-ekonomik istikrar ve çalışma barışı sağlanması amacıyla, uzlaşma oluşturmaya yönelik Ekonomik ve Sosyal Konsey, geniş ve eşit temsile dayalı bir yapıya ve yasal dayanağa kavuşturulacaktır.

-                    Denetleme kurumları ile kurum ve kuruluşların denetim birimlerinin fonksiyonlarının yeniden değerlendirilmesi yapılarak, performansın ölçülmesine yönelik denetim sistemine geçilecektir.

-                    Yönetim-birey ilişkilerinde karşılaşılan uyuşmazlıkların etkin ve hızlı bir şekilde çözümü amacıyla; yargının katı işleyiş kurallarına bağlı oluşu ve zaman alıcı işlemesi gerçeği karşısında, yönetimi yargı dışında denetleyen ama yönetime de bağlı olmayan bir denetim sistemi ihtiyacı sonucunda ortaya çıkmış olan ve Avrupa Birliğinin kendi bünyesinde ve üye ülkelerin çoğunda da bulunan, halkın şikayetleriyle ilgilenen bir Kamu Denetçisi (ombudsman) sisteminin Türkiye’de de kurulması sağlanacaktır.

-                    Kamu personel rejimindeki sorunların çözümü için ilgili tüm kurumların katkısıyla, geniş kapsamlı bir kamu personeli reform paketi hazırlanarak uygulamaya konulacaktır.

-                    Kamu kesiminin yeniden yapılanması sürecinde istihdamın sayı, nitelik, verimlilik ve ücret düzeyi bakımından sağlıklı bir yapıya kavuşturulması için kamu kesimindeki istihdam gözden geçirilecek, kamu yönetiminin yeterli sayı ve nitelikte personelle donatılmasını ve personel kaynaklarının verimli ve yerinde istihdamını sağlamak üzere insangücü planlaması yapılacak ve etkinliğin artırılması amacıyla iş analizlerine dayalı norm kadrolar hazırlanacak ve mevcut durumun olması gereken açısından değerlendirilebilmesi için kamu insangücü envanteri çıkarılacaktır.

-                    Mevcut ücret sistemleri yürürlükten kaldırılarak, ücret ile ek ödemeler, sosyal hak ve yardımlar arasındaki adaletsizlik giderilecek, kamu personeli arasında ücret, sosyal hak ve yardımlar bakımından kurumsal ve sektörel dengenin oluşturulmasına, eşit işe eşit ücret ilkesinin uygulanmasına yönelik bir ücret sisteminin kurulması sağlanacaktır. Bu aşamada gerekli mevzuat değişiklikleri yapılarak Devletin asli ve sürekli işlerini gören memurlar ile işçiler arasındaki ayrım kesin hatlarla belirlenecektir.

-                    Devletin standart dışı (atipik) çalışma biçimlerini kullanmasına imkan tanınacak, bunun hangi alanlarda ve hangi ölçülerde mümkün olacağı belirlenecektir.

-                    Mevzuatta kodifikasyona gidilerek, memur statüsündeki kamu personelinin mali ve sosyal haklarının tek ve ortak bir yasada düzenlenmesi, böylece temel ilkelerde aynılık ve ücret aleniyetinin sağlanması temin edilecektir.

-                    Yönetici sınıfta yer alacak devlet memurlarının üst düzeyde eğitimden geçirilip yönetici formasyonunu kazandırılması temin edilecek, atanmaları, nitelikleri, ücretleri ve görevden alınmaları hususlarında özel düzenlemeler yapılarak, bu görevlerde gerekli performans hedeflerine ulaşamayanların öğrenim ve niteliklerine uygun diğer kamu görevlerine, eski ücretleriyle ücret eşitliği gözetilmeksizin nakledilebilmeleri sağlanacaktır. Bu çerçevede, özellikle ekonomi ve maliye yönetiminde, geniş anlamda hizmet üretimine dönük, yaratıcı işlevleri gören kamu kurumları ve birimleri açısından hukuki-rasyonel bürokrasi modeli yerine rasyonel-üretken bürokrasi modeli benimsenecektir.

-                    Yapılacak yeni düzenlemelerde; aylık ve ücretlerin asgari tutarının vergi dışı bırakılması ve kamu çalışanlarına uygun bir yaşam standardı sağlayacak bir düzeyde olması, hizmet üretimine dönük yaratıcılık ve özel nitelikler gerektiren işlerde çalışanların ücretlerinin ise özel sektörle rekabet edebilecek düzeyde olması sağlanacak, ayrıca performans, ücretin belli bir yüzdesi olarak değerlendirilecektir.

-                    Çalışma aylığı ile emekli aylığı arasındaki dengesizliğin giderilmesi amacıyla, sosyal güvenlik reformu ile kamu personel reformu arasında uyumlu bir ilişki kurulacaktır.

-                    Devlet-vatandaş ilişkilerinde halka dönük bir yönetim anlayışı ve açıklık ilkesi esas alınacak, beyan esasına dayalı uygulamalar geliştirilecek, gereksiz formalitelerin ayıklanması sağlanacaktır.

-                    Özellikle hizmet üretimine dönük işlerde, kamu kurum ve kuruluşlarının, hizmet üretimiyle ilgili net hedefleri belirleyerek, çalışmalarını bir proje çalışması şeklinde yürütmeleri ilkesi esas olacaktır. Hedefler göz önüne alınarak, ilgili projeyi yürütenlere, harcama üst sınırı ve işin süresi bildirilecek, belli başarı standartları tespit edilmekle birlikte, bu hedeflere ulaşmak için takip edilecek yol konusunda geniş takdir hakkı bırakılacak ve çalışanların performansları elde edilen sonuca göre değerlendirilecektir.

-                    Kamu yönetiminde çağdaş yönetim teknolojisinden bilinçli bir biçimde yararlanılması amacıyla, özellikle bilgisayar sistemlerinin kurulup geliştirilmesine önem verilecek, bu alandaki dağınıklık ve savurganlık önlenecektir.

-                    Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu Muvakkat günün koşullarına ve ihtiyaçlarına göre yeniden düzenlenecektir.

3.4.   2003 Yılı ve Sonrası

Türk Kamu Yönetiminin yeniden yapılanmasında belki de milat olarak kabul edilecek tarih 2003 ve sonrasıdır. Her ne kadar yeniden yapılanma sürecini sekteye uğratan siyasi alandaki mücadeleler yeniden yapılanmanın hızını etkilemiş olsa da, 2003 sonrası çıkarılan kanunların Türkiye’nin önüne koyduğu vizyon sürecin bu noktadan sonra şöyle ya da böyle ilerleyeceğini bizlere göstermektedir. Genel olarak bu düzenlemeleri hazırlayan etmenlere ve sonrasında yapılan düzenlemelere bakmakta bu açıdan yarar vardır.

3.4.1.               2003 ve Sonrası Dönemde Yeniden Yapılanma Çalışmalarına Etki Eden Unsurlar

2003 sonrası dönemde kamu yönetiminde değişimi ve yeniden yapılanmayı zorunlu kılan etmenleri şu şekilde sıralayabiliriz (Dinçer ve Yılmaz, 2003:74-103):

-              Ekonomide yaşanan krizler,

-              Siyasi istikrarsızlıklar,

-              Yönetim Düşüncesi ve Yapısında Yetersizleşme,,

-              Aşırı Büyüme ve Merkezileşme,

-              Kamu Mali Yönetiminde Kriz,

-              Kamu Personel Rejiminde Kriz,

-              Kamu Denetim Sisteminin Etkisizleşmesi,

-              Avrupa Birliğine Uyum Süreci,

Kamu yönetiminde yapılanmayı gerekli kılan gerekçeler dört temel açık; stratejik açık, bütçe açığı, performans açığı ve güven açığı olarak özetlenebilir. Stratejik açıdan uzun ve vadeli planlamadan yoksun bir çerçevede aşırı büyüyen merkezileşen kamu yönetimi, gelirlerini aşan harcamalara yönelmiş ve kaynakları verimli kullanmayarak bütçe açığı oluşturmuştur. Aynı zamanda halkın beklentilerini karşılamayarak performans açığı vermiş, verimsiz yönetim süreci çeşitli yozlaşma ve yolsuzluk olayları ile birleştiğinde halkta yönetime karşı bir güven açığı doğmuştur (Dinçer ve Yılmaz, 2003:65).

3.4.2.               2003 ve Sonrası Dönemde Yeniden Yapılanma Uygulamaları

Kamu yönetimi reformları kamu yönetiminde bir zihniyet değişimine gidilmesini, yetki ve sorumluluk dengesinin belirlenmesini, devletin verimlilik esasına göre çalışmasının gerekliliğini, denetim gücünün paylaşımının sinerji doğuracağını ve sivil toplumla-merkezi yönetim ilişkilerinin öneminin artmasını hedeflemiştir (Dinçer, 2007:19).

2003 yılından sonra uygulanan kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmaları, yerli uzmanlar tarafından hiçbir kuruluşun ve ülkenin baskısı altında kalmadan hazırlanmış olduğundan bağımsız ve milli bir kazanım olduğu söylenebilir. 2003 sonrası dönemde kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmalarının genel özelilikleri şunlardır  (Eryılmaz, 2007c: 47) :

-              Yeniden yapılanma çalışmaları bütüncül bir yaklaşım içinde ele alınmıştır;

ü     Devletin toplumla ilişkileri,

ü     Merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkileri,

ü     Kamu Personel Sistemi,

ü     Bürokratik Yapılanma gibi, çok geniş bir vizyon oluşturulmuştur.

-              Kamu yönetimi reformları yöntem olarak bütünden parçalara geçmeyi hedeflemiştir. Bu yüzden ilk önce, Kamu Yönetimi Reformu olarak bilinen “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı” çalışmaları başlatılmış daha sonra yerel yönetimler reformları ve diğer reformlara geçilmiştir.

-              Geleneksel Yönetim düşüncesinin değişmesi ve yerine Yeni Yönetim Yaklaşımının benimsenmesi amaçlanmıştır.

-              Bu reformlarla, merkezden yönetim yerine yerinden yönetime ağırlık verilerek hizmetlerin yerinden yönetim kuruluşlarınca sağlanması amaçlanmıştır.

-              Reformlarla; yönetime katılma, yönetişim, hesap verme sorumluluğu kavramlarının uygulanması amaçlanmıştır.

-              Kamu bürokrasisi verimlilik ve etkinlik kavramlarıyla yeniden düzenlenmiş ve kamu bürokrasisinin şeffaflaştırılması hedeflenmiştir.

-              Merkezi idare ile mahalli idareler arasında karşılıklı işbirliğine dayalı bir yaklaşım benimsenmiştir.

-              Bireylerin ve sivil toplumun öne çıkarılmasının gerekliliği vurgulanmıştır.

-              İnsan Kaynakları Yönetimi kavramının kamuda uygulanması amaçlanmıştır.

Kamu yönetimi reformlarıyla ayrıca, devletin verimlilik esasına göre çalışması, tıkanan bürokrasiyi rahatlatmak amacıyla, bürokrasinin azaltılıp karar süreçlerinin kısaltılmasıyla bürokratik verimliliği artırmak amaçlanmıştır. Bunlarla birlikte, vatandaşların yaşam kalitelerinin ve refah düzeylerinin yükseltilerek, devlet ve halk arasındaki karşılık güvensizliğin ortadan kaldırılması hedeflenmiştir (Dinçer, 2007:18).

4.       YEREL YÖNETİMLERİN YENİ YAPISI VE METROPOLİTEN ALAN YÖNETİMİNDE AVRUPA ÖRNEKLERİ

4.1.  Türkiye’de Yerel Yönetimler Reformları ve Metropoliten Yönetim Alanında Yaşanan Değişiklikler

Yerel Yönetimler Reformları kapsamında hazırlanan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu 10.07.2004 tarihinde kabul edilip, 23.07.2004 tarihinde Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ise, 04.03.2005 tarihinde kabul edilmiştir. Son olarak, 03.07.2005 tarihinde 5393 sayılı Belediye Kanunu kabul edilmiştir.

Yerel Yönetimler Reformlarıyla getirilen önemli yenilikler genel olarak şu şekilde sıralanabilir (Şarbak, 2007:60-63) :

-              Kentsel Bütünlük Sağlanması: Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile Büyükşehir Belediyelerinin sınırları genişletilmiş, birçok belde ve köy Büyükşehir sınırları içine alınmıştır. Belediye kanunu ile belediye kurulması da zorlaştırılmıştır. Amaç imar, ulaşım, altyapı gibi hizmetlerde karmaşıklığı ve dağınıklığı önlemektir.

-              Stratejik Yönetim Anlayışını Yerleştirme: Belediye ve il özel idarelerinin gelecek yönelimli davranması, toplum ihtiyaçlarını göz önüne alıp görevini yerine getirmesi için stratejik plan zorunluluğu getirilmiştir.

-              Demokratik Yapı Geliştirilmiştir: İl Genel Meclisi’ne, başkanını kendi içinden seçme hakkı verilmiş ve İl genel meclisi üyelerinin özlük hakları düzenlenmiştir.

-              Yönetim Yapılarının Güçlendirilmesi: İl özel idarelerinde teşkilat yapısı güçlendirilmiştir.

-              Planlı Gelişim: Her ilin çevre düzeni planı yapması öngörülmüştür ve planın il genel meclisi ile il merkez belediyesi kararlarıyla kabul edileceği belirtilmiştir.

-              Belediyelere, kentin kalkınmasını sağlayacak yatırımları teşvik etme yetkisi verilmiştir.

-              Belediyelere sosyal belediyecilik sorumluluğu yüklenmiştir.

-              Belediyelere düzenli kentleşmeyi sağlama görevi verilmiştir.

-              Yerel yönetimler, dönüşüm ve yenileme ile görevlendirilmiştir.

-              Yerel yönetimlerin karar organlarının katılımcı yapısını güçlendirmek için kent konseyleri oluşturulmuş ve yönetim hizmetlerine gönüllü katılımı sağlama görevi verilmiştir.

-              Kırsal alana hizmet getiren il özel idarelerinin görevi, yetki ve idari yapıları bakımından güçlendirilmiştir.

Türk belediyeciliği açısından yerel yönetim reformuna 5393 sayılı Belediye Kanunu bağlamında bakacak olursak şu sonuçlara ulaşırız;

Yapılan düzenlemelerle belediyelerin kuruluş ve sınırlarına ilişkin olarak belediye kurulabilmesi için nüfus kriteri 2.000 ‘den 5.000’ çıkarılmış, coğrafi yakınlığın varlığı için birleşmelerde 2.500 metre sınırı günün yerleşim şartlarına göre 5.000 metreye çıkarılmış ve nüfusu 2.000’in altına düşmüş olan belediyelerin tüzel kişiliği kaldırılarak köye dönüştürülmesi öngörülmüştür. Belediyelerin tüzel kişiliğinin kaldırılması konusunda 1580 sayılı Belediye Kanunu’nda yer almayan açık ifadeler getirilmiştir.

Büyükşehir belediyesi bulunan yerlerde ise yapılan özel düzenlemelerle ayrılma yoluyla belde kurulabilmesi için belde nüfusunun 100.000’in altına düşmemesi ve yeni kurulacak beldenin nüfusunun 50.000’den az olmaması şartı aranmıştır.

Belediyelerin kuruluş aşamasında halka danışılması, konulan hükümlerle yasal zorunluluk haline getirilmiş, belediye sınırlarının kesinleşmesinde meclisinin görüşünün alınması benimsenmiştir. Böylece belediyelerin daha etkin bir şekilde hizmet verebilmesi için geçmiş uygulamalardan kaynaklanan sıkıntılar giderilmeye çalışılmıştır.

Belediyelerin yetki ve görevlerinin belirlenmesi açısından tadadi (liste usulü sayma) ilkesinden; yetki ve genel yetki ilkesine geçilmek suretiyle belediyeler kanunlarla başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen mahalli müşterek nitelikteki diğer görev ve hizmetleri de yapmak ve yaptırmakla yükümlü tutulmuştur. Belediyeler bu yönüyle sadece altyapıya ilişkin yetki ve görevleri olan bir kuruluş olmaktan çıkarılarak sağlık, sosyal yardım, kültür, ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi gibi geniş bir alanda yetkili ve görevli hale getirilmiştir. Ancak belediyelerin yetki ve imtiyazlarının arttırılması ile merkezi idarenin bu alanlara müdahalesinin engelleneceği de açıktır.

5393 sayılı Belediye Kanunu ile getirilen değişikliklerin bir diğer ayağını ise yapısal değişiklikler çerçevesinde belediye organlarının düzenlenmesi oluşturmuştur. Belediye meclis üyelerinin sayısının daha etkin bir katılım amacıyla nüfus durumuna göre 9-55 arasında değişeceği belirtilmiş, belediye meclisinin feshine ilişkin olarak sınırlandırılmaya gidilmiş, belediyelerin karar alma fonksiyonunun daha etkin ve sağlıklı olarak işlemesine yardımcı olmak açısından komisyonlar oluşumu ve çalışmasına dair getirilen düzenlemelere yer verilmiş ve bu amaçla il ve ilçe belediyeleri ile nüfusu 10.000'in üzerindeki belediyelerde, bir önceki yıl gelir ve giderleri ile hesap ve işlemlerin denetimini yapmak üzere denetim komisyonu kurulması gereği hükme bağlanmıştır.1580 sayılı yasanın öngördüğü belediye meclisinin yılda üç defa toplanma koşulu kaldırmış ve belediye meclisinin her ayın ilk haftasında, önceden kararlaştırılan günde toplanacağını belirtmek suretiyle meclislerin sık sık toplanması ve mahalli hizmetleri kendi içersinde müzakere edilmesinde fayda görülmüştür.

Ayrıca belediye meclisinin vereceği kararlarda salt çoğunluk esası benimsenmiş, mülki idare amirlerinin meclis kararları üzerinde önceden denetim yetkisine son verilmiştir. Böylece meclis kararlarının yürürlüğe girebilmesi için mülki idare amirine gönderilmesi yeterli görülmüştür.

Belediye encümeni üyelerinin sayısı ile ilgili il belediyeleri ve nüfusu 100.000’i geçen belediyelerin yedi, bu nüfusun altında olan belediyelerin beş üyeden oluşması, belediye encümeni idari bir organ olarak düzenlenerek uzmanlık niteliğini daha da güçlendirilmesi, belediye başkanlarının atama yoluyla görevlendirilmesinin kapsamını son derece sınırlandırılması da belediye organlarına ilişkin dikkat çeken düzenlemeler olmuştur. Söz konusu düzenlemelerle daha katılımcı ve merkezi idarenin etkisinden uzak bir belediyecilik modeli önündeki engeller ortadan kaldırılmıştır.

Öte yandan belediyelerin örgütlenmesine ilişkin düzenlemeler kapsamında belediyelerde ihtiyaç dışında gereksiz birimlerin oluşturulmasının önüne geçilmeye çalışılmış ve dört temel birimin dışındaki birimlerin kurulmasında nüfus, coğrafi ve fiziksel yapı, ekonomik, sosyal ve kültürel özellikler ve gelişme potansiyeli gibi kriterler esas alınarak esnek örgütlenmenin temelleri atılmıştır.

İnsan kaynaklarına yönelik sorunların çözümü noktasında norm kadro esası getirilmiş ve belediyelerde sözleşmeli personel uygulaması ile personel seçiminde belediyelere yetkiler verilmiş ve başka kurum ve kuruluşlarda görev yapan personelin görevlendirilmesi suretiyle birim müdürleri ile üst düzey yönetici kadrolarına yönelik olarak nitelikli personel temininde yaşanan sıkıntılar giderilmeye çalışılmıştır. Başarılı personelin ödüllendirilmesinde ikramiye uygulaması ve personel giderlerinin belediye bütçesinin %30 ile sınırlandırılması da önemli yeni düzenlemeler olmuştur.

Şüphesiz yapılan bu düzenlemeler insan kaynaklarının ve örgütün başarısını artıracak yönde düzenlemelerdir. Bu düzenlemelerle belediyelerde personel politikası sadece istihdam oluşturmaya dönük olmaktan çıkarılmış ve yeni bir anlayışla ele alınmıştır.

5393 sayılı Belediye Kanunu kapsamında gerçekleştirilen reformun bir diğer ayağını mali alana ilişkin düzenlemeler oluşturmuştur. Kamu yönetimi anlayışındaki değişim belediyeleri yeni mali yönetim ilkelerinin de etkisi altında bırakmış mali saydamlık, performans yönetimi, katılımcılık ve mali özerklik gibi kavramlar 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yönetim anlayışımıza büyük ölçüde girmiştir.

Bu kapsamda 5393 sayılı Belediye Kanunu ile yapılan düzenlemelerle belediye bütçesinin stratejik plan ve performans planına göre hazırlanması gerektiği vurgulanmış, performans esaslı ve çok yıllı bütçe benimsenmiştir. Mali disiplinin sağlanması, mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkelerini gerçekleştirmeye dönük adımlar atılmıştır.

Ancak tüm bu düzenlemeler içinde belediyelerin gelir yapısına ilişkin genişletici hükümlerin yer almaması ve ilgili yasalarla bu sürecin desteklenmemesi yerel yönetimlere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanması yönündeki Anayasal ilkenin hayata geçirilmesini sekteye uğratmaktadır.

Merkezi yönetimin idari vesayet anlayışından kaynaklanan ve özünde yerel yönetimlere duyulan güvensizlik ve yerel yönetimlerin israfçı birimler olarak görülmesi olarak beliren merkezi idarenin bu genel tutumunun değişmesi ve başta belediyelerin öz gelirleri olmak üzere diğer alanlarda atılacak adımların hızlandırılması, belediyelerin yasal olarak belirtilen alanlardaki hizmetlerinin daha hızlı bir şekilde gerçekleştirilmesini sağlayacaktır.

Belediyelerdeki denetime ilişkin amaç ve yöntemlerin yeni kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde değişime uğraması ve kamuda yeniden yapılanma çerçevesinde ilgili yasalardaki yol gösterici, sonuca odaklı, kusurları düzeltici ve ekonomikliğin, verimliliğin ve etkinliğin esas alındığı bir denetim anlayışının belediyelere yansıtılması hizmetlerdeki kaliteyi de artıracağı muhakkaktır.

Nitekim hukuka uygunluk denetiminin yanında mali ve performans denetimini de 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda yer verilmiş olması bunun göstergesidir. Geleceğe odaklı bu denetim anlayışının uygulamadaki olumlu katkıları şimdiden belediyelerde görülmektedir.

Son olarak belediyelerde yönetime katılma olanaklarının 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun çeşitli düzenlemeleri ile genişletilmesi ile “Hemşeri Hukuku”, “Kent Konseyi”, “Stratejik Plan” ve “Gönüllü Katılım” gibi kavramların belediye yönetimlerine girmesi ve halkın katılımı noktasında önemli araçlar olarak görülmeye başlanması ile ülkemizdeki yerel demokrasinin niteliği eskisine nazaran ciddi bir ivme kazanmıştır.

 

5.       SONUÇ YERİNE: METODOLOJİK AÇIDAN TÜRK KAMU YÖNETİMİNİN EVRİMSEL ÇİZGİSİ, ANLAMLARI VE 1980 SONRASI ÜZERİNE

Gerçek şudur ki, Türkiye’de batılı manada reform çalışmaları Tanzimat ile başlamıştır. Batı ile gelişmişlik açısından ortaya çıkan stratejik açık bir çok açıdan yeni reformların gerekçesini oluşturmuştur. Bu durum sonuç itibari ile idari alanda bir çok reform denemesini beraberinde getirmiştir. Ancak batı örnek alınarak yapılan reformların da kendisinden beklenen sonuçları vermediği aşikârdır.

Yaşanan tarihi olduğu gibi aktarmak mümkün olmadığı ve mümkün olsa dahi çok uzun süreceği için (!), gelişmekte olan ülkeler bu süreci kısaltacak “modernleşme” programları uygulamak zorunda kalmışlardır. İşte bu noktada karşımıza çıkan ve gelişmekte olan ülkelere “tarih atlatma veya hızlandırma” iddiasında olan yapı ise yönetici sınıftır (Canpolat ve Cangir, 2010: 38).

Muasır medeniyet iddiası ile yapılan reformlar, bir süre sonra kendi çekincelerini ön plana çıkartan devletçi seçkinler (Kongar, 2000) tarafından muhafazakârlığın asıl gerekçesini oluşturmuştur. Bu muhafazakarlaşma beraberinde siyasi, idari, hukuki ve iktisadi yapıda kısırlaşmaya neden olmuş ve sonuç olarak ortaya çıkan krizler, siyasal seçkinler ile devletçi seçkinler arasında büyük bir mücadeleye dönüşmüştür.

Bu mücadele hukuk, siyaset, idare, ekonomi, toplumsal ve kültürel her alanda kendini yeniden tanzim etmiş ve yapılan tüm reformlar içeriğinden çok reformu yapanlar üzerinden değerlendirmeye tabi tutulmuştur. Bu nedenle yapılan reformlara reformu yapanlar üzerinden karşı çıkan ideolojik refleksler sürekli yankı bulmuştur. Bu ideolojik reflekslerin oluşturduğu tecrübe, 1980’lerden sonra etkin bir rol üstlenecek siyasal seçkinlerin daha dikkatli davranmasını beraberinde getirmiştir.

Bu düzlemde Türk kamu yönetiminin evrimsel çizgisi içerisinde değerlendirmeye çalıştığımız 1980 sonrası yeniden yapılanma çalışmalarının hakim tonu batı olmuştur. Bu hakim unsurun Osmanlı’dan günümüze kadar olan gelişmeleri etkilediği, yön verdiği, ve dönüştürdüğü de bir gerçektir. Özellikle Tanzimat döneminde batılı anlamda reform çabaları dikkate alındığında bu olgu daha açık bir şekilde görülmektedir. Ancak batıdaki kamu yönetimi yapılanmaların, Osmanlıda ve sonrasında Türkiye’de uygulama alanı bulması sadece batılıların ve dönemin bürokratlarının bu yöndeki isteklerine de bağlanamaz. Bu dönemde toplumsal gelişmelerinde etkisiyle büyüyen kamu yönetimi yapısı eskisine göre ciddi sorunlarla da karşı karşıyadır. Dolayısıyla bu gelişme geleneksel formların üzerine inşa edilmiş bir yapıyı ortaya çıkarmakta ve tümüyle eski anlayışla zıtlaşan bir tutum sergilememektedir. Denilebilir ki, değişimin yönü batı olmuş ancak sorun ve ihtiyaçlara verilen cevaplar kendi iç dinamiklerimizin karmaşık çizgilerini yansıtmıştır.

Bununla beraber, Türk yönetim tarihinde reform olarak adlandırılabilecek kanunların batılılaşma çabaları çerçevesinde zaman zaman batının zorlamasıyla ve batı kanunları taklit edilerek yapıldığı da bilinen bir gerçek olmakla birlikte, günümüzde artık Türkiye, kendi bilim adamları, kendi uzmanları ve çeşitli sivil toplum kurumlarının katkısıyla dünyadaki temel gelişmeleri dikkate alarak ve halkın ihtiyaç ve beklentilerine uygun olarak reform niteliğinde düzenlemeleri uygulamaya koymaya başlamış ve bunun örneklerinden biri de genel itibariyle kırılma noktasını 1980 sonrası olarak vurgulayacağımız ama özelde 2003 ve sonrası yeniden yapılanma çalışmalarında gördüğümüz dönemde yapılan kanunlar oluşturmuştur.

Ancak gerek genel olarak kanunlara ruhunu veren düşünce bağlamında gerekse de özelde incelendiği üzere getirilen yeni düzenlemeler bağlamında, Kanunların uygulamaya konan hükümleri, Batı ülkelerinde uygulamaya konan Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı doğrultusunda yapılmıştır ki, şüphesiz bu da başka ülkelerin deneyimlerinden yararlanmanın gereğinin bir sonucu olmuştur.