YIL: 13

SAYI: 147

MART 2010

 

 

önceki

yazdır

 

 

 Arş.Gör. Salih BATAL

 

   

ALMANYA’DA YEREL YÖNETİMLER VE TÜRKİYE YEREL YÖNETİM YAPISI İLE MUKAYESELİ DEĞERLENDİRMESİ


Özet

 

Ülkelerin sahip oldukları idari yapı yerel yönetimlerin gelişiminde ve ülke yönetiminde etkili olmasında önemli bir rol oynamaktadır. Üniter veya federal yönetim sistemlerine sahip devletlerde yerel yönetimlerinin yapıları farklı olabileceği gibi, aynı federal yapıya sahip ülkeler arasında da yerel yönetim yapıları farklılık gösterebilmektedir. Bu farklılıklar ülkelerin kültürleri ve idari sistemlerinin bir sonucu olarak kendini gösterir. Makale çalışmamızın temelinde Türkiye ve Almanya’nın Yerel Yönetim sistemleri değerlendirilmeye çalışılmıştır. Bu değerlendirme yapılırken iki ülkenin de yasal mevzuatlarına değinilmiş, idari sistemlerinin günümüzdeki noktaya gelene kadar yaşadığı temel dönüşümler de makale çalışmamızın içeriğinde ele alınmıştır. Makale çalışmamızın son noktası ise bu iki ülkenin Yerel Yönetim Sistemlerinin karşılaştırılması esasına dayanmaktadır. Bu mukayesenin daha sağlıklı olabilmesi için salt yasalar ve uygulamalara değinilmemiş, ülkelerin bilinmesi gereken belli başlı tarihi, coğrafi ve sosyolojik unsurlarından da kısaca bahsedilmiştir.

 

Anahtar Kelimeler

 

Yerel Yönetim, Almanya’da Yerel Yönetimler, Türkiye’de Yerel Yönetimler

 

Abstract

 

Countries’ administrative structures are playing a major role at the development of local administrations and effective country administration. As the differences could be seen in the local administrations of the Unitary and Federative states, it is also usual to encounter with differences in local administrations between similar federative states. These differences are the direct result of countries’ cultures and administrative structures. At the base of our essay, Local Administration systems of Turkey and Germany are taken into consideration. During this assessment, we referred to these countries’ legal legislations and basic transformations of their administrative systems arouse from past to today are added to study. At the last point of our essay, we compare these two countries’ local administration systems. To reach a healthy and clean comparison, the study does not include only laws and applications but also major historical, geographical and sociological elements of these countries.

 

Key Words

 

Local Administration, Local Administrations in Germany, Local Administrations in Turkey

 

 

Giriş

 

 

Yerel yönetim sistemleri bakımından her devlet farklı yöntemler uygulamaktadır. Burada devletlerin genel yönetim karakterleri önemli olmakta ve yerel yönetimleri de bu genel karakterin bir yansıması olarak kendine yer bulmaktadır. Bu yansımayla birlikte devletler şekil almakta ve bir ekolün temsilcileri olmaktadır. Örneğin Fransa’nın üniter devlet sisteminde bir ekol olması, Almanya ve Amerika’nın federal sistemde bir ekol olması gibi… Birbirleriyle tabanda aynı ekolde bulunmalarına karşın kendine özgü ufak rütuşlarla da sistemlerini farklılaştıran ülkeler vardır. Örneğin Türkiye ile Fransa gibi… Aynı şekilde Amerika ve Almanya federal sistemi uygulamakla birlikte uygulamada farklılıklar görülmektedir. Her devlet kendisi için ve halkı için en uygun sistemi bulma arayışındadır. Buna göre ülkelerin jeopolitik konumları, stratejileri, kültürleri etkili olmaktadır.

Almanya’da buna göre kendisine üniter bir devlet sistemini seçmiştir. Yaklaşık bir yüzyılda iki kez savaşlarla yıkıntılar yaşamış bir ulus için riskli bir sistem olmakla birlikte uygulamada görülen başarı ve istikrar ülkenin yeniden dünyanın en büyükleri arasına girmesine olanak sağlamıştır.

 

 

1. Almanya’dan Genel Görünüş

 

Alman toprakları, tarih boyunca, istila orduları için kolay bir geçit teşkil etmiştir. Güneyde Tuna ve Batıda meşhur Ren nehri gibi geniş ırmaklar Almanya’yı bir uçtan bir uca kesmekte ve bunlar üzerinde ulaştırma yapılabilmektedir. Ayrıca, geniş demiryolu şebekesi ve özellikle Almanların büyük önem verdikleri büyük kara yolları memleket içinde gidip gelmeyi son derece kolaylaştırmaktadır. Almanya, kömür ve demir gibi ham madde kaynakları konusunda da çok zengindir[1].

 

Bugünkü Almanya ekonomik bakımdan dünyanın 3. en büyük ekonomisine sahip ülkedir. Avrupa’nın göbeğinde yer alan Almanya Federal Cumhuriyeti, Batı ile doğuyu, Kuzey ile Güneyi birbirine bağlar. Avrupa’nın en kalabalık nüfuslu ülkesidir. Avrupa Birliği ve NATO üyesi olan Almanya’nın birleşmiş Avrupa’ya üye olma yolunda bulunan orta ve doğu Avrupa ülkeleriyle ortaklık ilişkileri vardır[2].

 

Kültürel çeşitliliği, bölgesel özellikleri, cazip kentleri ve doğası ile dikkat çeken Almanya’nın en büyük özelliği Avrupa’nın 3. büyük ekonomisine sahip ülkesidir[3].

 

Almanya km kareye düşen 230 kişiyle Avrupa’nın en yoğun nüfuslu ülkelerindendir. Nüfusun 11 milyondan fazla kişisi Ren bölgesi denilen Dortmund, Düseldorf, Bochum ve Duisburg’da yaşarlar. Bu bölgenin en önemli özelliği endüsti bölgesi olmasıdır. Nüfusun yaklaşık 1/3 ü 100.000 den fazla nüfusu olan 84 şehirde yaşamaktadır. Ayrıca Almanya dünyanın en düşük doğum oranına sahip ülkelerden biridir. Her 1000 kişiye 10.5 doğum düşer[4].

 

 

2. Federal Almanya İdari Sistemi

 

1949’da yürürlüğe giren Alman Anayasasına göre, Almanya Cumhuriyeti’nin devlet biçimini belirleyen ilkeler; demokrasi, hukuk devleti, sosyal devlet ve federatif devlettir. Buna göre, siyasi ve idari yapıya yön veren ilke, federalizmdir. Bunun anlamı, Almanya’nın kendi içlerinden birer devlet niteliği taşıyan eyaletlerden oluştuğudur. Almanya’da kamu hizmetlerinin götürülmesi görevi temel olarak devlet, eyaletler ve yerel yönetimler arasında paylaştırılmıştır[5]. Alman İdari Sistemi; Federal Eyaletler, Eyaletler, İlçeden Bağımsız Büyükşehirler, İlçeler ve Belediyeler şeklinde sıralandırılmaktadır.

 

 

2.1. Federal Devlet

 

Federal düzeyde başlıca organlar şunlardır: Federal Meclis, Cumhurbaşkanı, Federal Başbakan ve Hükümet, Federal Konsey ile Anayasa Mahkemesi.

Almanya Federal Cumhuriyeti Anayasası, Almanya Federal Cumhuriyeti devlet ve toplum yaşamını düzenleyen, temel ilkeleri içeren ve dokunulmaz olarak nitelediği insan temel hak ve özgürlüklerini en yüce değer olarak gören bir hukuk düzenidir. Anayasa düzenince tüm devlet organları eylem ve işlemlerinde temel hak ve özgürlüklere uymakla yükümlü bulunmakta, kişisel temel haklar özel yasalarla sınırlandırılabilmekte, anayasanın temel garantisine hiçbir zaman dokunulamayacağı da hükme bağlanmış bulunmaktadır[6].

 

Almanya Federal Cumhuriyeti Anayasasına göre, federal yönetimin sınırlı ve sayılı olan yetkileri dışında kalan tüm yetkileri federe yönetimler kullanır. Federal yönetim, Amerikan federal yönetiminin kullandığı bütün yetkilere sahiptir. Bunun yanı sıra, Anayasa’da ortak yetki alanı içinde 23 başlık halinde düzenlenen çok sayıda faaliyet bakımından da yetkilidir. Ortak yetki alanına giren konuları hem federal hem de federe yönetimler düzenleyebilirler. Fakat federal yönetim bir düzenleme yaptığında o alanda federe yönetimlerin yetkileri sona erer.

 

Almanya Anayasasında ortak yetki alanına giren başlıca konular şunlardır:

-Medeni hukuk, ceza hukuku, usul hukuku,  ceza infaz rejimi, adliye örgütü, baro, noterlik ve hukuk danışmalığı,

-Dernek ve toplanma özgürlüğü ile ilgili düzenlemeler, 

-Yabancıların ikamet ve yerleşme rejimi, sürgün ve mülteci sorunları,

-Temel ekonomik yasalar (madencilik, sanayi, enerji, el sanatları, bankacılık, borsa ve sigorta),

-Tarım ve orman ürünleri, balıkçılık ve kıyıların korunması.

 

Alman eyaletlerinin geniş yetkilere sahip olduğu konular ise; Kültürel konular

(üniversiteler altı eğitimin kontrolü dahil), Asayişin sağlanması ve Yerel yönetimler ve eyalet mahkemeleri(ilk derece temyiz mahkemeleri dahil)’dir.

 

Almanya’da federal yönetim neredeyse bütün önemli alanlarda politikayı belirler,  fakat yalnızca birkaç alanda onları yürütür. Federal yasalar büyük ölçüde eyaletlerce uygulanır. Federal yönetim yetkilerini federe birimlerle iş birliği yaparak kullanır. Alman eyaletleri çeşitli mekanizmalar aracılığıyla federal politikaların oluşturulmasında etkin rol oynarlar[7].

 

Federal Meclis genel, doğrudan, özgür, eşit ve gizli seçilen 662 üyeden oluşur. Seçimler dört yılda bir yapılır. Federal meclisin en önemli görevleri, yasa koymak, Federal Başbakan seçmek ve hükümeti denetlemektir.

 

Cumhurbaşkanı Federal Asamble tarafından beş yıl için seçilir. Görev süresi bitiminde bir defa daha seçilebilir. Federal Asamble, Federal meclis üyeleri ile birlikte eyalet parlamentoları tarafından nisbi temsil ile seçilen aynı sayıdaki üyeden oluşur.

 

Politik sorumluluğu olmayan Cumhurbaşkanının görevleri esas itibariyle temsili olup, devletler hukukuna göre Federal Cumhuriyeti temsil eder. Ayrıca Federal Meclise Cumhurbaşkanını önerir ve Başbakanın teklifi üzerine bakanları göreve atar veya azleder, Başbakanın önerisiyle meclisi dağıtabilir. Federal Konsey, 16 eyaletin temsilcilerinden oluşur. İsviçre ve A.B.D gibi diğer federal devletlerdekinin aksine seçilmiş halk temsilcilerinden değil, eyalet hükümetlerinin üyeleri ya da onların temsilcilerinden oluşur. Federal Konsey vasıtasıyla eyaletler federal yönetim ve kanun koyma faaliyetlerine katılırlar.

 

Federal Başbakan, Cumhurbaşkanının teklifi üzerine Federal Meclisçe seçilir. Bakanlar ise Başbakan tarafından belirlenerek, Cumhurbaşkanının onayı ile atanır.

Anayasa, Federal Başbakana hükümetin işlerliğini güvence altına almak amacıyla önemli yetki ve güç vermektedir. Başbakan, hükümetin politikasının ana ilkelerini saptar. Bakanlar da bu çerçeve içerisinde kendi idari alanlarından sorumlu olarak görev yaparlar.

 

Federal Anayasa Mahkemesi ise 2 daireli olup, her dairede 8 hakim görev yapmaktadır. Üyelerin yarısı Federal Meclis, diğer yarısı ise Federal Konsey tarafından 12 yıllığına seçilir. Federal Devlet ile eyaletler ya da çeşitli devlet organları arasındaki anlaşmazlıkları hükme bağlar. Ayrıca Federal Meclis veya Eyalet Meclisleri tarafından kabul edilen yasaların Anayasaya uygunluğunu inceler.

 

 

2. 2. Eyaletler

Almanya Federal Cumhuriyeti, federatif bir yapıya sahiptir. Federal Cumhuriyet 16 eyaletten oluşmaktadır[8]. Alman eyaletleri 3 farklı grupta toplanmaktadır. Bunlar Eski Alman Eyaletleri (Bavyera, Hessen, Sarre, Holstein…) Yeni Alman Eyaletleri (Brandebourg, Thuringe, Saxe…) ve Şehir Eyaletleridir (Berlin, Bremen, Hamburg)[9].

 

Federal devlet ile eyaletler arasında görevlerin bölüşülmesi, Anayasasının öngördüğü kuvvetler ayrılığı ve kuvvetler dengesi sisteminin önemli bir üyesidir. Federal Anayasa’nın sırf Federal Devlete tanıdığı görevler dışındaki kanun koyma, idari kararlar alma ve yargılama yetkisi eyaletler tarafından kullanılır. Yasaların uygulanması, esas itibariyle eyaletlerin yetki alanına girer. Dış politika ve savunma gibi bazı istisnalar dışında devlet yetkilerinin kullanılması eyaletlere aittir.

 

Eyaletlerde üyeleri doğrudan halk tarafından seçilen eyalet parlamentoları bulunur. Başbakan eyalet Meclisince seçilir. Başkanları atama ve azletme yetkisi ise eyalet Başbakanına aittir.

 

Federal konsey, eyalet hükümetlerinin üyelerinden oluşur. Her eyaletin en az üç oyu vardır. Bu oylar altıdan fazla da olamaz. Oyların toplam sayısı 69’dur. Eyaletler, federal konsey vasıtasıyla yasaların yapılmasına ve federal devletin yönetimine katılır. Cumhurbaşkanının bir engeli olduğu ya da süresi bitmeden önce görevinden ayrıldığı zamanlarda, Federal Konsey başkanı devlet başkanı yetkilerini üstlenir. Sırayla, her yıl başka bir eyaletin hükümet başkanı Federal Konsey başkanı olur[10].

 

2. 3. İlçeden Bağımsız Büyükşehirler

 

Almanya’da belediyeler ilçe yönetimine tabi olup olmaması açısından iki kısma ayrılırlar. Bunlardan her hangi bir ilçeye bağlı olmayan yani belediye hizmetleriyle diğer ilçe görevlerini kendi başına birlikte yürüten şehirlere “ilçeden bağımsız büyük şehirler” denilmektedir. Bunlar ilçe yönetiminin vesayet yetkisi kullanması söz konusu değildir. Vesayet yetkisi valilere veya eyalet İçişleri Bakanına aittir.

 

Bayern eyaleti dışında bunlar genellikle nüfusu 100.000’in üzerinde olan tipik kentlerdir. Eski Batı Almanya’da 1975–1977 yıllarında gerçekleştirilen yönetim ve alan reformu çerçevesinde sayılan 141’den 87’ye düşürülmüştür. Şehir devleti durumundaki üç büyük kent (Hamburg, Bremen ve Berlin) bunun dışında kalır.

 

Büyük şehirlerin yönetim modelleri, hak, yetki ve sorumlulukları ilçe vesayeti altındaki belediyelerle aynıdır. Ancak görevleri, bu belediyeler ile ilçedekilerin toplamıdır. Ayrıca iç örgütlenmeleri değişiktir. Büyükşehirlerde belediye meclisine başkanlık eden ve şehri temsil yetkisine sahip Büyükşehir Belediye Başkanı vardır.

 

2. 4. İlçeler

 

Eski Batı Almanya’da gerçekleştirilen reform çerçevesinde sayıları 425 olan ilçe sayısı 237’ye indirilmiştir. Eski Doğu Alman’da ise toplam 189 olan ilçe sayısı birleşmede sonra 5 eyalette değişik tarihlerde gerçekleştirilen reformlarla 87’e düşürülmüştür. İlçeler büyüklük yönünden birbirinden farklıdır. Ancak reform sonucu ilçe büyüklüğündeki alt sınıf farklılığı geniş ölçüde giderilmiştir. Nüfusu 100.000’den az olan ve alanı 500 km kareden küçük ilçe kalmamıştır.

 

Mahalli idareler Alman demokrasisinin özünü oluşturmaktadır. Bütün hizmetler Federal Devlet veya eyalet devletleri tarafından yerine getirilemez. Birçok kamu görevleri birer yönetim birimi olan ilçeler ve belediyeler tarafından yerine getirilir.

 

Böylece devlet erki paylaşılmakta ve sadece bir ilçeyi veya belediyeyi ilgilendiren kararlar vatandaşa yakın politikacılar tarafından alınmaktadır. Yine aynı maddede mahalli idarecilere yerine getirilecek yerel ve ortak nitelikteki hizmetlerin yürütülme biçimini düzenleme yetkisi verilmiştir.

 

Mahalli idarelerin yerine getirecekleri hizmetler mevzuatla sınırlandırılmamıştır. Hizmetlerin esas sahibi vatandaşa en yakın birimlerdir. Bu birimlerin yerine getiremedikleri hizmetler ancak üst birimler tarafından üstlenilir. Yerinden yönetim garantisi tüm eyalet anayasalarında yer almıştır.

 

 

2. 5. Belediyeler

 

Anayasa belediyelere, yerel hizmetleri yasalar çerçevesinde ve öz sorumlulukları içerisinde yerine getirme hakkı tanımaktadır. Belediyelerin özerklik yetkisi 19. yy.’ın başından beri var olan bir gelenektir.

 

Belediyeler ve kırsal alanı kapsayan ilçelerin sorumluluk ve iktidarlarında temel karakteri, yerel hükümetlerin sorumluluğu altında özerk bir yapıya sahip olmalarıdır. Belediyelerin, belediye bölgesinde kamusal karakteri olan bütün işlerde sorumluluğu vardır. Temel olarak belediyeler devlet veya eyaletlerin ayrı bir direktifi yoksa hukuki çerçeve de kalmak şartıyla bütün işleri yapabilmektedirler.

 

Belediyeler üzerindeki denetimler ise onların iş ve işlemlerindeki hukukilik denetimini kapsamaktadır. Teknik denetim de denilen, yerindelik denetimi ise sadece talimatlarda belirlenen alanlarda vardır ve federal inceleme ve soruşturmaya tabidir.

 

Kontrol ve denetim organları hukukilik denetiminde olduğu kadar teknik gözetimde de aynı yetkiye sahiptirler. Bu konudaki hukuki gözetim yolları:

-Bilgi alma hakkı: Kontrol ve denetim organı bazı işlerle ilgili olarak yerel yönetimlerden bilgi isteyebilir.

-İtiraz hakkı: Kontrol ve denetim organı bazı kararların yürürlüğe girmesine engel olma hakkına sahiptir.

-Belediye yetkili organları yerine karar alma yetkisi: Kontrol ve denetim organı bazı tedbirlerin alınmasını bizzat kendisi yapabilir.

-Geçici görevlendirme: Kontrol ve denetim organı belediyelerin görevlerinden tamamını veya bir kısmını yürütmekle görevli bir vekil atayabilir[11].

 

Eski Batı Almanya’da gerçekleştirilen reform ile sayıları 24.371 olan belediye sayısı 8.506’ya düşürülmüştür. İki Almanya’nın birleşmesinden sonra eski Doğu Almanya’da oluşturulan 5 eyalette önce yeni belediyeler kurulmuş ancak daha sonra belediye sayısı azaltılmıştır.

 

Almanya’da temel yapısal özellikleri bakımından 3 değişik belediye yapısından söz edilebilir. Ancak aynı modele sahip belediyeler arasında bile yapılanma farklılıkları görülebilir. Birleşmeden sonra Doğu Almanya’daki belediyeler için belli bir model zorlaması yapılmamıştır. Eyaletle ve hatta şehirler model seçiminde serbest bırakılmıştır. Bu şehirlerin Batı Almanya kardeş şehir ilişkisi içinde bulundukları belediyelerin modelleri daha çok belirleyici olmuştur.

 

Belediyelerdeki 3 temel model;

 

-Güney Almanya Meclis–Güçlü Belediye Başkanı Modeli

 

Meclis sorumluluklarını yerine getirmekle birlikte başkanı güçlü yetkilerle donatarak ona yaşam alanı sunmakta ve sorumluluğunda onda kalmasını sağlamaktadır. Bu şekilde gücü elinde bulunduran başkan aynı zamanda o oranda sorumluluğa da sahip olmaktadır.

 

-Kuzey Almanya Meclis–Profesyonel Yönetici Modeli

 

Bu modelde işler alanında profesyonel yöneticilere bırakılarak keyfiyette uzak, kayırmacılık yapılmadan ve en az hatayla işlerin yürütülmesi amaçlanır. Ortak sorumluluk ve yükümlülük vardır.

 

-Belediye Meclisi–Magistrat Modeli ve Meclis–Güçsüz Belediye Başkan Modeli

 

Bu modelde meclis güçlü kılınmıştır. Meclis başkana rağmen karar alabilir ve uygulayabilir. Başkanın görev ve yetkileri dar kapsamdadır. Bu durumda sorumluluk noktasında başkanı sorumlu tutmazken meclisi tutmaktadır. Meclis aldığı ve uyguladığı her türlü karardan sorumludur. Bu güç ve yetki paylaşımı aynı zamanda sorumluluk paylaşımı olara da ön plana çıkar[12].

 

 

3. Federal ve Üniter Sistem Ayrımı

 

Devletlerin kuruluş biçimleri üniter, federal ve konfederal olmak üzere 3’e ayrılır. Bu 3 kavram siyasal egemenliğin yerleşme biçimine göre farklı şekillerde açıklanır. Siyasal egemenlik yüce, üst ya da en etkili otorite anlamına gelir. Egemen bir hükümet siyasal ya da yasal olarak diğer hükümetlerden bağımsızdır. Üniter bir rejimde egemenlik bütünüyle ulusal meclisin elindedir ve egemenliği siyasi iktidar temsil eder. Yerel yönetimler ulusal meclisin kararlarına bağlıdır. Konfederal bir rejimde ise eyaletlerin de egemenliği söz konusudur. Eyaletlerin egemenliği federal meclisi verdiği ölçüdedir. Federal sistemde egemenlik bölünmüştür ve konfederasyona benzemektedir. Bazı alanlarda ulusal hükümetin bazı alanlarda ise eyaletlerin üstünlüğü söz konusudur.

 

Federalizm, ulusal hükümetin ve diğer alt derecelerdeki yönetim birimlerinin (eyaletler, bölgeler, yerel birimler) bazı önemli kararları diğerlerinden bağımsız olarak alabildiği hükümet sistemidir. Bağımsız olarak karar alabilme mutlak anlamda değil sadece belli konularda söz konusudur. Federal bir birim resmi ya da gayri resmi bazı kararların alınabilmesi diğer hükümet birimlerinden onay almaksızın hareket edebilmektedir.

 

Federalizm açısından üniter sistem aşırı bir uçtur ve önemli konularda karar verme yetkisi tamamen ulusal meclise ve merkezi hükümete aittir. Üniter sistemde alt egemenlik birimleri ya yoktur ya da tamamen merkezi hükümetin kontrolü altındadır. Federal sistemde yetki ve sorumluluk sistem içinde farklı birimler arasında dağıtılmıştır. Oysa üniter bir sistemde,  merkezi hükümet otoritenin çoğunu elinde tutar ve alt ünitelere önemsiz bir alan bırakır. Federal paylaşım birçok yönetim merkezi arasında gerçek bir iktidar dağıtımını ortaya çıkarır. Bu da ortak amaçlara ulaşmak için yönetimlerden birinin diğeriyle ortaklaşa yapacakları bazı düzenlemeleri ve uygulamaları görüşmelerini zorunlu kılar. Hükümetler arasındaki bu yetki paylaşımı çoğu zaman yanlış bir adlandırmayla desandralizasyon olarak adlandırılır. Fakat bunun merkezileşme veya çok merkezlilik olarak adlandırılması daha doğrudur. Dolayısıyla Federalizm merkezi hükümetin etkin olduğu üniter bir devlet yapısından farklı olduğu gibi konfederasyonun zorunlu kıldığı ayrı politik sistemlerden de farklıdır. Konfederasyonda üst otorite bağlantıları sürekli olarak zayıftır.

 

Bunun tam tersi üniter devlettir.  Üniter devlette bütün yönetsel yetkiler merkezi hükümette toplanır. Yine de üniter bir devlette merkezi hükümet yetkisi yerel birimleri aktarabilir. Ancak yetkiye sahip olma bakımından aynasal teminatı söz konusudur.

 

Çağdaş diktatörlerin merkezci ve üniter bir devlet yapısını seçmeleri federal sistemi benimseyen ülkelerin demokratik oldukları anlamına gelmez. Devlet demokratik olup olmaması ülkelerin kuruluş biçimleriyle ilgili değildir. Bir ülkede insan haklarına saygı gösteriliyorsa, iktidara seçimlerle geliniyorsa ve halkın yönetime katkısı son derece önemliyse, devletin kuruluş şeklinin federal ya da üniter olmasının demokrasi açısından bir önemi yoktur. Ancak, federal bir sistemin sürekliliğinin sağlanması için demokratik bir ortamın zorunlu olduğu da unutulmamalıdır. Devletler arasında kuruluş biçimleri bakımından büyük farklılıklar vardır ve aynı sistemi benimseyen devletler bile çoğu zaman birbirine aynen benzemez. Kanada’da anayasa siyasi gücü merkezi iktidarda toplanmıştır ve illere vermemiştir. Birleşik Devletler de ise durum biraz daha farklıdır ve eyaletlerin yetkileri federal hükümete bırakılmamıştır. Federal sistemde otoritenin dağılımı konusunda anlaşmazlıklar ortaya çıkabilir. Birleşik Devletler bu gerginliği ulusal hükümeti yücelterek, sayarak gidermeye çalışmıştır, diğer federal sistemler örneğin: İsviçre, farklı bir yönde hareket etmiş ve alt yönetsel birimlere, İsviçrelilerin kanton dediği ünitelere önem vermiştir.

 

Konfederalizm ise federal ve üniter devlet sistemlerinden daha farklı bir yapı arz eder. Buna göre konfederalizm, iki ya da daha fazla devletin kendi bağımsız varlıklarını korudukları, ancak, etkinlik, karşılıklı güvenlik ve kolaylık bakımından belirli yetkilerini daha üst bir kuruma devrettikleri bir yönetim sistemidir. Bu sistemde, konfederasyonu oluşturan üniter egemendir ve üst yönetim göreli olarak zayıftır, sadece takdir yetkisi vardır ve ortakların izin verdiği şeyleri yaparak varlığını devam ettirir. Federalizm, federal organa katılan ünitelerin egemenliklerinden feragat etmeleri ve ortak menfaatlerde yeni ve kalıcı olan otoriteye bazı yetkilerini devretmeleri bakımından konfederalizmden farklıdır.

 

Konfederalizmin uygulandığı örnek ülkeler arasında 1776–1789 yılları arasındaki A.B.D. ve İsviçre en önemlileridir. İsviçre teknik olarak bir federasyon olmasına rağmen Almanya, Birleşik Devletler ve Rusya gibi federasyonlara oranlara daha az yetkilerini ulusal hükümete devretmişlerdir[13].

 

4. Federalizmin Faydalı ve Sakıncalı Yönleri

 

Federalizmin faydalı yönlerini şu başlıklar altında toplamak mümkündür:

 

-Esneklik: Federalizmin en çok kabul edilen avantajı, farklı yerel ihtiyaç ve problemlere yanıt bulabilmek için farklı politik varyasyonlara izin verebilmesidir. Saf merkezi bir sistemde bölgesel farklılıklara adaptasyon için oldukça az esneklik dayanır. Çünkü bu sistemde bir ulusal politika vardır ve bütün ülkede uygulanır. Federalizmde ise eyaletler kendi politikalarını eyaletlerin görüşlerine göre ayarlayabilirler.

 

-Gücün Kötüye Kullanılmasının Önlenmesi: Burada iki mekanizma önemlidir. Birincisi (bağımsız küçük ulusların toplanmasının aksine) bir federal sistemin birbirinden farklı inançları ve ilgileri olan farklı ve geniş bir insan topluluğunu içermesidir. Bunun sonucu olarak hiçbir grup hükümetin kontrolünü tek başına ele geçiremez ve diğerlerinin hakkına müdahale edemez.

 

-Teknolojik Yenilikleri Teşvik Etmesi: Federal bir sistemde yeni yönetimlerin denenmesi için çok sayıda arena vardır. Farklı politikalar kısa süre içinde uygulanarak etkileri ülke çapında belli bir politika uygulamasının sonuçlarında kısa sürede öğrenilir.

 

-Rekabet, Sorumluluk ve Etkinlik: Bazıları federalizmin hükümetler arasında sağlıklı bir rekabeti teşvik ettiğini ve sorumluluk ve etkinliği arttırdığını belirtmektedir.

 

-Kavgaların Önlenmesi: Farklı eyaletlerin ya da yönetim birimlerinin farklı politikalara sahip olmasına  izin vermesidir.

 

-Kendine Güvenin Desteklenmesi: Ulusal hükümetin toplumun bütün sorunlarını çözmesini beklemektense eyalet ve yerel yönetim birimlerindeki yurttaşlar doğrudan çözmek için bir uyarıcıya kavuşurlar.

 

-Askeri ve Diplomatik Güç: Federal bir sistemin askeri ve diplomatik gücü, alt ünitelerin ayrı ayrı insan kaynağını bir araya getirir ve bunları büyük bir askeri donatımla teşhis eder.

 

-Ekonomik Faydaları: Çok sayıda birbirinden ayrı küçük devletlerin aksine, federal sistem serbest ticaret ve ekonomik genişlemeye daha çok imkan sağlar.

 

Federalizmin sakıncalı yönleri ise şunlardır:

 

-Çıktıların İhmal Edilmesi: Bir hükümetin yetki alanında bulunan bir konuda alınan politik bir karardan başka bir hükümetin yetki alanında bulunan kişiler de etkilenirler.

 

-Koordinasyon Problemleri: Hükümetin sorumluluğun genişlemesiyle ne yapılması gerektiği konusunda farklı kanılar ve bütün katılanların isteklerinin aynı doğrultuda yerine getirilmesi çok zor, hatta imkansızdır.

 

-Sorumsuzluk: Karar merkezlerinin oldukça fazla olması işlemlerin gecikmesi ve tıkanıklara uğraması bakımından büyük risk oluşturur.

 

-Taraflılık: Federalizm, zenginler lehine taraflılık ortaya çıkarmakla suçlanmaktadır.

 

-Sorumluluğun Kaybı: Federalizm sistemdeki hükümet yapısının karmaşıklığı nedeniyle, hareketlerinden dolayı sorumlu tutabilecekleri kamu görevlilerinin yurttaşlar için önemli problemler ortaya çıkmaktadır.

 

-Sorumluluktan Kaçma: Tartışmalı sorunlarla uğraşmaktan kaçınmak için federalizmin, resmi görevlilere birçok fırsatlar hazırlaması oldukça yakın bağlantılı sorunlardır[14].

 

5. Almanya’da Yerel Yönetimler

 

Yeryüzündeki yerel yönetim sistemlerinin oluşmasında, ülkelerin kendi tarihsel gelişim süreçlerinin; ekonomik, toplumsal ve siyasal yapılarına yöne veren iç ve dış dinamiklerin önemli bir yeri vardır. Ayrıca, türlü savaşların, barış antlaşmaları kurallarının, 2. Dünya Savaşında sonraki bölgesel ve uluslararası birleşmelerin de, yerel yönetim yapılarının gelişmesinde derin etkileri olmuştur. Almanya’da bu tarihsel süreç içinde dış faktörlerden etkilenmiş ve yerel yönetim yapısı siyasal ekonomik ve stratejik planlara göre şekillendirilmiştir[15].

 

Almanya’da dağınık köysel gelişmelerin yanı sıra kentlerin ortaya çıkış sürecinin ilk kez 11. yüzyılda başlamıştır ve yerel yönetim gelenekleri oldukça eskidir. Bu geleneklerin, köyler, merkezi kentler ve bunlar arasında kalan küçük kentlerde birbirinden ayrı önemli farklılıklar vardır. Ancak 18. yüzyılın sonlarına dek geçen devrenin, insanlık için bir imtiyazlılar ve imtiyazsızlar dönemi olduğunun bilinmesi, Alman yerel yönetimlerinin ortak paydasının anlaşılmasında yardımcı olacaktır. İmtiyazlıların en başında hükümdar, ardında asiller ve din imtiyazlıları geliyordu. Siyasi güç de bunların elindeydi. İmtiyazsızlar ise, asillerin arazisine bağlı köylüler, kentlerde ise, esnaf, tüccar ve serbest meslek erbabıydı. Şu an da burjuva denilen orta sınıfla proletarya denilen işçi sınıfı o dönemde aynı kategoriye giriyordu.

 

Almanya’da yerel yönetim geleneklerinin eskiliği ve köklülüğüne paralel olarak eski ve köklü olan bir başka gelenek ise kentliliktir. Kentler yabancıların ikametgahından esirgenecek kadar önemli bir kurum olmuştur. Ayrıca kentlilik statüsü, belli bir maddi temeli olanlara verilmektedir. Bir Almanın kentli olabilmesi için yirmi beş yaşına gelmesi, meclis onayı ile evlenmiş olması ve bir loncaya kayıtlı olması yeterli iken 18. yy’da bir yabancının kentli olabilmesi için tüm erkek, kadın ve çocuklar için meclise para ödemesi yükümlülüğü vardı. Ayrıca bir yabancının kentte mülk sahibi olabilmesi yasaktı.

 

Tüm bu genel sıkıntılara dayanılarak 1808’de Prusya şehir düzenlemesi yapılmıştır. Buna göre; seçimle iş başına gelen erkeklerden oluşan şehir meclisi kurulmuştur. Devletin aşırı gözetiminin ve loncaların tekel olmalarından kaynaklanan ekonomik sıkıntıların engellenmesi ve kentlilerin yönetime daha fazla katılımlarını sağlamak amaçlanmıştır.     

 

1822 tarihli kayıtlara göre 1830 ve 1840 yılları arasında yerel yönetimler köylere dek uzanmış ve 100’den fazla yerel yönetim yasası çıkarılmıştır. 1935’de yürürlüğe giren Alman Beldeler Yasası bile, ülkedeki yerel ve geleneksel yapılanmaları ortadan kaldıramamıştır[16].

 

Federal anayasaya göre, devletin örgüt yapısı, federalizm, yerel yönetim özerkliği ve güçler ayrımı olarak 3 temel ilkeye dayanmaktadır. Böylece yerel yönetimler Almanya’da yönetsel yerinden yönetim ilkesinin önemli bir kurumu olmanın yanında, federalizme ek olarak siyasal güçler ayrımının tamamlayıcısı ve basamaklar biçiminde örgütlenmiş demokratik bir toplumun yapıcı öğelerinden biri konumundadır.

 

Federal Alman yerel yönetimler, üstlendikleri görevlere ilişkin olarak kendileri için belirlenmiş coğrafya sınırları içinde yönetsel, örgütsel akçal alanlarda ve kendi çalışanları üzerinde bağımsızca kararlar alam ve uygulama yetkilerine sahip, karar organları seçimle oluşan, kamu tüzel kişileridir. Yerel yönetimlerin bu özellikleri, Federal Anayasa’da eyalet anayasalarında ve eyaletlerin yerel yönetimlere ilişkin yasalarında dile getirilmektedir.  

 

Alman yerel yönetimlerinin bir başka özelliği ikili bir nitelik taşımasıdır. Bu ülkede yerel yönetimler, federal yönetim ya da eyaletlerden devredilmiş olarak değil, kendi öz varlıklarından kaynaklanan bir hak olarak devlet gücünü taşıyan, kamu tüzel kişiliğine sahip özerk birimler olmanın yanında devlet yapısında yürütmenin (genel yönetimin) bir parçasıdırlar. Bu yanları ise, yasalarla açıkça başka kuruluşlara verilmediği sürece, Federal yasaların ve eyalet yasalarının uygulayıcıları da yerel yönetimlerdir. Federal Almanya toplumunda yerel yönetimler demokratik değerler ve yönetsel beklentiler açılarından;

 

-Bireylerin yerel hizmetlerin yürütülmesine katılımı,

-Yasal ilgi temelinin değiştirilmesi,

-Kamu hizmetlerinin yürütülmesinde, sorun alanına en yakın düzeyde, dolayısıyla yönetsel etkililik ve verimlilik açısından en uygun çözümlerin bulunması,

-Çeşitli yatay ve düşey alanlarda çoğulculuğun geliştirilmesi amaçlanır[17].

 

Anayasa, yerel yönetimlerle demokrasi sürecini ve bu yönetim birimlerinin varlığını garantilemektedir. Ayrıca Anayasada yerinden yönetiminin eyaletler, ilçeler ve belediyelerde gerçekleşeceği hükme bağlanmıştır. Burada diğer hiçbir ülke anayasasında yer almayan bir güvence söz konusudur. Ayrıca yine aynı anayasada yerel yönetimlere, yerine getirecekleri yerel ve ortak nitelikte hizmetlerin yürütülme biçimini düzenleme yetkisi verilmiştir. Yerel yönetimlerin yerine getirecekleri hizmetler mevzuatla esas itibariyle sınırlanmamıştır. Onlar yerel nitelikteki tüm hizmetleri yapmak durumundadırlar. Ayrıca yerinden yönetim garantisi tüm eyalet anayasasında yer almaktadır[18].

 

Son 25 yılda Almanya’da yerel yönetimlerin büyüklükleri, yerel vergiler ve vergiden aldıkları paylar, genel yönetimle ilişkileri, yerel yönetimler arası işbirliği ve eş güdüm konularında önemli değişiklikler yaşanmıştır. Yerel yönetim düzenlemesinin ağırlık noktasını birim sayısını azaltıp yetki alanlarını genişletmek olmuştur.

 

Almanya’da yerel yönetimlerle genel yönetimin taşra örgütü iç içe geçmiş bir görüntü sergilemektedir. Sunulan yerel hizmetlerin oylumuna bakılmadan bir değerlendirme yapıldığında yerel yönetimlerin taşrada ağırlıklı bir konuma sahip olduğu görülür; ancak yerel yönetim yanı sıra eyalet yönetimlerinin taşra kuruluşları da varlıklarını korumakta, sınırlı da olsa bir takım işlevlerini yerine getirmektedir. 

 

5. 1. İlçeler (Kreise)

 

İlçe kırsal yerel yönetim birimi olarak, kendi sınırları içinde temel yerel yönetim birimi olan belediyelerin yerine getiremedikleri hizmetleri, belediyeler arası nitelikteki hizmetleri (örneğin: yol yapım ve bakımı) yürütürler. Bu niteliği ile bir üst kademe yerel yönetim birimidir. Ancak ilçe dizgisi içindeki belediyelerle arasında bir alt–üst ilişkisi yoktur. Dizgi, yasalarla öngörülen çerçeve içinde ya da gönüllü iş birliği ve yardımlaşma esası üzerine kurulmuştur. Yerel nitelikli ana hizmetler belediyelerce yerine getirilirken, ilçenin devreye girmesi genellikle hizmetin belli bir standartta sunulmasını sağlamak amacıyla öngörülmüştür. Bunun altında yatan ana düşünce de ‘kentte ne varsa, aynı kalitede kırda da bulunmasıdır.

 

Federal Almanya’da tarihi bir geçmişe sahip ilçe, bu günde önemli fonksiyonlar icra etmektedir. Kaynak kullanım ve yatırım planlamalarının odak merkezlerinin birini teşkil eden ilçe esasen şehir ve belediyelerle birlikte siyasetin ve yönetime ilişkin görevlerin oluştuğu vazgeçilmez bir yönetim birimidir[19].

 

 

5. 2. Belediyeler

 

İki tür belediye bulunmaktadır. İlçe dizgisi içindeki belediyeler ve ilçe dizgisi dışındaki belediyeler. İlçe dizgisi dışındaki belediyeler genellikle nüfusu 100.000’in üzerindeki kent yönetimleridir. Sayıları az olmakla birlikte ilçe dizgisi içinde de nüfusu 100.000 in üzerinde olan belediyeler vardır.

 

Belediyelerin görev yapısı ilçelerden farklı değildir. İkinci tür görevler üzerinde kaymakam tüzel ve yerindelik denetimi yapmaktadır. İlçe dizgisi dışındaki belediyeler ilçelerin yerine getirdiği bir takım görevleri de üstlenmişlerdir.

 

Belediyelerin örgütsel yapıları eyaletlere göre değişebilmektedir. Meclis–Güçlü Başkan modelinin uygulandığı yerlerde hem meclis, hem de başkan halk tarafından seçilir. Meclis 5 yıl, başkan 8 yıllık bir süre için seçilir. Meclisin, kendi üyeleri arasından seçtiği başkan yardımcısı ve vekillerin görev süreleri de 8 yıldır. Sayıları az olmakla birlikte meclis güçsüz başkan modelin de ise meclis, kendi üyelerinden birini 5 ya da 10 yıl için başkan olarak seçer. Diğer bir model olan Meclis-Uğraşman Kent yöneticisi Modeli ise ABD’de yaygın olarak görülen modele benzemektedir. 5 yıllık bir süre için seçilen meclis 6-8 yada 18 yıllık sürelerle bir kent yöneticisini göreve getirmektedir. Meclis–Magistrat Modeli ise yine ABD’de kimi yerle yönetimlerde görülen Meclis–Yardımcı Kurul modeline benzer. Meclis kendi üyelerinden bir yürütme kurulu seçer. Yardımcı Kurul üyelerinin bir bölümünün görev süresi 6–12 yıl, bir bölümünün ise 6–9 yıldır[20]

 

 

5.3. Almanya’da Yerel Yönetimlerin Yapısı

 

Almanya’da belediyeler, diğer Avrupa ülkelerindeki benzerlerine kıyasla, çok geniş ve çeşitli hizmetleri yerine getirirler. Belediyelerin yerel sorumluluklarının önemli bir bölümü, federal hükümet ya da il yönetimi tarafından devredilen sorumluluklardır ve belediyeler, onların idari bir şubesi olarak hareket etmektedir. Bu tür hizmetlerin bir üst yönetim tarafından gözetimi de çeşitlilik göstermektedir. Kamu sağlığı, seçimlerin yönetimi, vergileme ve binalara ruhsat verilmesi gibi işlerde belediyeler eyaletler adına hareket etmekte ve bunlar tarafından denetlenmektedir. Kendilerine yetki ve sorumluluk devredilen diğer alanlarda ise, asgari standartlar yasalar tarafından konulmakta ve bu alanlarda belediyelerin karar serbestliği bulunmaktadır. Bu alanlardaki hizmetler kamu işletmelerini, su, elektrik ve doğalgaz sağlamasını, okul binalarının yapımını, toplu taşımacılığı, koruyucu sağlık hizmetlerini, itfaiye hizmetlerini, konut yapımını ve bazı yolların yapım ve bakımını kapsamına alır. Öğretmenlerin atanması genellikle eyaletlerin yetkisinde kalmakla birlikte, yerel polisin örgütlenmesi belediyelerin yetkisi alanındadır. Bu hizmetlerin yürütülmesi yönetmelikle düzenlemeye tabidir. Önemli bir bölümü eyaletlerin mali yardımına bağlıdır.

 

Bunlara ilave olarak belediyeler, özellikle federal hükümetin ve eyaletlerin yetki alanına girmeyen konularda geniş hareket serbestliğine sahiptir. Örneğin, ulaşım sistemi kurmada, sosyal hizmetlerin yerine getirilmesi yeterli gelir kaynağına bağlıdır ve bu hizmetleri yerine getirmek küçük belediyelerin güçlerini aşmaktadır. Bu duruma birkaç çözüm bulunmaktadır. Bunlardan birisi komşu birkaç küçük belediyelerin birleşerek bir birlik oluşturmaları ve kaynaklarını birleştirmeleri, diğeri ise, elektrik ve su gibi bazı hizmetlerin kurulan işletmelere devredilmesidir.

 

Bu tür hizmetlerde de bazı hizmetlerin yerine getirilememesi durumunda hizmetler belediyeden ilçe yönetimlerine devredilmektedir. İlçeler, belediyelerden farklı olarak, yalnızca yasalardan kendilerine verilen görevleri yerlerine getirirler. İlçeler genellikle hastane, orta öğretim, gaz, elektrik ve su sağlanması hizmetlerinden sorumludurlar. Bu durumda, ilçeler ikili rol üstlenmektedirler; bir yandan belediyelerce yerine getirilen hizmetleri, İçişleri Bakanlığı adına denetleme ve koordine etme işlevini üstlenirken, diğer yandan kendilerine yasalarla verilen ve belediyelerin gücünü aşan hizmetleri yerine getirmektedirler. Yerel yönetimlerin örgütsel yapıları her bir eyalet içinde ayrılık göstermekle birlikte, eyaletler arasında özellikle de kuzey ve güney eyaletlerinde önemli farklılıklar göstermektedir.

 

Almanya’nın doğusundaki yerel yönetim birimleri yeni bir yapılanma dönemini yaşamaktadırlar. Öğrenme süreci henüz tam anlamıyla sonuçlanmamış, sistem henüz tüm ayrıntılarıyla oturtulamamıştır. Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeli büyük bir çelişki yaşamaktadırlar. 1933’den beri şiddetli olarak onlar sadece verilen talimatlar çerçevesinde görev yapmaktaydılar. 1990’dan sonra insiyatif kullanmaya, değişken ve yeni uygulamalar ortaya konmaya zorlanmışlarıdır. Böylece yasaların bir defasına görmezlikten gelindiği anlar yaşanmıştır[21].

 

Eyaletler düzeyinde, karar oluşturma yetkisi yetkisi ile icra yetkisi kimi kez farklı örgütlerde yapılandırıldığı için, bir yandan bu örgütler arasında, öte yandan farklı yönetim basamakları arasında eşgüdüm sorunu vardır ve bu sorun görev tekrarlarını ve yetki çatışmalarını gündeme getirmektedir. Bu nedenle ölçüm, bilirkişilik ve planlama gibi teknik gibi görevler ile yasal izinler gibi icrai görevleri birleştirmek düşüncesi ağırlık kazandırılmakta ve özendirilmektedir[22].

 

 

5.4. Yerel Yönetimlerin Mali Kaynakları

 

Yerel yönetimlerin Anayasa’ya göre, yasalar ve eyalet yasama organlarının belirlediği sınırlar içinde sahip oldukları karar serbestliği, mali konuda da benzerlik göstermektedir. İlke olarak, belediyelerin bütçelerini yapma konusunda karar serbestliği bulunmakla birlikte, pratikte mali yapı eyaletler tarafından belirlenmektedir.

 

Kamu yatırımlarının %60’ı yerel yönetimler eliyle gerçekleşmektedir. Konut, sosyal refah ve eğitim alanlarındaki yatırımlar, federal hükümet ve eyaletlerce bağışlar ve mali yardımlarla desteklenmektedir. Bu yardımlara rağmen çok sayıda belediye, yatırımları için piyasadan borç almaktadır.

 

Vergi sistemi 1969’da önemli ölçüde değişikliğe uğramıştır. Belediyeler iş yeri vergisinin %40’ından mahrum bırakılmıştır, buna karşılık olarak, gelir vergisinden %15 pay almaya başlamıştır. Gelir vergisi paylarına rağmen birçok belediye vergi gelirlerinin %40’ından fazlasını iş yeri vergilerinden karşılamaktadır. Ancak bu sistem, kırsal belediyeler için dezavantaj yaratmaktadır. Yerel yönetimlerin giderlerinin yaklaşık dörtte üçü vergi gelirleri ve hizmet karşılığı alınan ücretlerden oluşmaktadır.

 

Yerel yönetimlere yapılan yardımların kaynağı geleneksel olarak eyaletlerdir. Bu yardım eyaletlerin sorumluluğunda olup, belediyelerce yerine getirilen hizmetler karşılığı alınan ücret tutarlarından oluşmaktadır. Ayrıca, asgari standartları eyaletlerce konan ve belediyelerce geliştirilen programlar için de bağış ve yardım yapılmaktadır. Konut ve sosyal refah hizmetlerine yönelik programlar eyaletler üzerinden merkezi fonlarla desteklenmektedir. Eğitim, bölgesel gelişme ve tarımı geliştirme gibi ortak sorumluluk alanlarındaki yatırımların %50’si federal hükümetçe sağlanmakta ve yerel yönetimlerce yerine getirilen yatırımlarda federal hükümetin rolü giderek artmaktadır.

 

 

5.5. Merkezi Yönetim–Yerel Yönetim İlişkisi

 

Yerel yönetimlerin genel yönetim içindeki rolü ve statüsü, dayanağını Federal Anayasadan almakta, eyalet anayasası ve belediye kanunu, yerel yönetimlerin yönetim yapılarına ilişkin düzenlemeleri getirmektedir. Federal ve eyalet anayasa mahkemeleri, yerel yönetimlerin hak ve yetkilerini yasal olarak güvence altına almışlardır. Bir belediye kendi hak ve yetkilerinin bir eyaletçe ihlal edildiğine inanıyorsa, eyalet anayasa mahkemesinde dava açabilir. Eğer federal devlet organlarından böyle bir ihlal olursa, federal anayasa mahkemesinde, bu organlar aleyhine dava açabilir.

 

Yönetimlerarası ilişkilerin odağını, yerel yönetimlerle eyalet arasındaki ilişkiler oluşturur. Eyaletlerin, yerel yönetimler üzerinde mali denetim yetkileri yanında, onları katı yasal kurallar içinde hareket etmeye zorlama yetkileri vardır.

 

Eyaletlerin belediyeler üzerindeki denetimi, yalnızca ilçe ile sınırlı değildir. 6 büyük eyalette ayrıca idari ilçeler oluşturulmuştur. Bu ilçelerin başında eyalet tarafından atanan ve İçişleri Bakanlığına karşı sorumlu olan bir ilçe başkanı vardır. Kaymakam ve personeli, kamu personeli statüsündedir ve belediyeler üzerinde önemli denetim yetkisi vardır. Kaymakam, ilçe içinde polis kontrol ettiği gibi belediyelerinde yasalara bağlı hareket edip etmediklerini denetler. Ayrıca eyalet bakanlarının ilçedeki temsilcilerinin, belediyelerin faaliyetlerini inceleme ve eyalet adına hareket etme yetkileri vardır.

 

Belediyelerle eyaletler arasındaki ilişkiler, birçok bakımdan eyaletlerle federal hükümet arasındaki ilişkilere benzemektedir. Ancak, eyaletlerin belediyelerle ilgili, düzenleme ve yönlendirme yetkileri, federal hükümetin bu alandaki yetkilerinden daha geniştir. Belediyelerin bazı alanlarında elde ettikleri özerklik, özellikle mali kaynak açısından artan ölçüde merkeze bağımlılık sonucu, giderek hareket serbestliklerini sınırlamaktadır. Diğer yandan federal hükümet ve eyalet yönetimleri, bölgesel gelişme, konut ve sağlık alanlarındaki önemli projeleri kendilerine bağlı birimlerce yürütmeye başlamışlardır. Bu durumda belediyelerin özerkliğinin geleceği açısından endişe kaynağı olmaktadır[23].

 

 

6. Almanya’da Yerel Yönetimler ve Türkiye Yerel Yönetimler Yapısı ve İle Mukayeseli Değerlendirilmesi

 

Türkiye ile Almanya temelde devlet yapıları bakımından farklılık arz eder. Türkiye üniter devlet yapısıyla yönetilmekteyken Almanya’da federal devlet sistemi uygulanmaktadır. Bu durumda yerel yönetimler bakımından da derin farklılıklar doğmasına neden olmaktadır.

 

Almanya’da bulunan 16 adet eyalet birer yerel yönetim birimi gibi çalışmakta ve sorunlarını kendi içlerinde halletmektedir. Ayrıca bu eyaletlerin kendi içlerinde de alt kademe birimleri olduğunu düşünürsek merkezden yerele doğru derin bir uzantı olduğunu ve bu uzantının en küçük yerleşim birimine kadar ulaştığını görmekteyiz. Bu durumda Almanya içinde sorunların daha çabuk ve etkin aşılmasının yolunu açmaktadır. Bunun dışında federatif yapının olumsuzlukları da yaşanabilmektedir.

 

Türkiye’de ise durum çok daha farklıdır. Üniter devlet sistemi ile yönetilen Türkiye merkezi otoriteye bağlıdır. Güçler merkezde toplanmış ve kısmen bu güç yerele dağıtılmıştır. Yerele aktarılan bu kısmi gücün geri alınması ise yine merkezin insiyatifi dahilindedir. Yerel yönetimlerin hareket alanları, yetkileri merkezce belirlenmekte ve her şekilde kontrol altında tutulmaktadır. 

 

Sistemlerde yaşanan farklı uygulamalarla birlikte bir başka farklılık noktası ise sistemi uygulayıcıların yerel yönetim ve mahalli idare anlayışıdır. Almanya’da müşteri odaklı hizmet verilirken Türkiye’de bu ya da başka şekilde bir profesyonel hizmet anlayışı yoktur. Almanya’da kamu personelinin yetiştirilmesi için ayrı bir önem ve ehemmiyet gösterilirken Türkiye’de bu konuyla ilgili gerekli eğitimler verilmemektedir.

 

Bu durumda her ne kadar sistemlerin faklılığı ve her sistemin kendine özgü avantaj ve dezavantajları olsa da uygulayıcılarda ki yetkinlik ve profesyonellik anlayışlı farkından dolayı Almanya ve Türkiye arasında yerel yönetimler ve halkın sorunlarının çözümü-memnuniyeti noktasında derin uçurumlar yaratmaktadır.

 

20. yy’n son çeyreğindeki yeniden yapılanma hareketlerinde, reform kelimesinin ifade ettiği anlam hemen hemen bütün ülke uygulamalarında aynıdır. Reformdan monopol ve bürokratik birliğe karşı yetki göçerimi, etkinlik, verimlilik, tercih hakkı, duyarlılık, öngörülebilirlik, şeffaflık ve sorumluluk anlaşılmaktadır.

 

Demokrasi açığının giderilmesi ve vatandaş memnuniyetinin sağlanabilmesi amacıyla, stratejik planlamanın yeterli olmadığı, bir o kadar da uygulamanın önem taşıdığı gerçeğinden hareketle Alman yerel yönetim sisteminde, hizmetlerin vatandaşa duyarlı olması gerektiği görüşü benimsenmeye başlanmıştır. Bu düşüncenin tezahürü olarak, birçok duyarlılık uygulaması geliştirilmiş ve vatandaşların tatmininin arttırılmasının yolları arana gelmiştir.

 

Modern yönetim anlayışının ana ilkeleri olan şeffaflık, sorumluluk, öngörülebilirlik ve duyarlılık gibi ilkelerin Türkiye yerel ve genel kamu yönetimi sistemine yansıtılabilmesi için, şüphesiz kendi yönetim ve toplumsal tecrübelerimiz ve zenginliklerimizi de göz önünde bulundurarak, yeni yaklaşımlara gereksinim olduğu gerçeği kabul edilmektedir.

 

Yerel ve genel kamu sistemimizde, bütünlük ve dürüstlük gibi geleneksel amaçları ile birlikte etkinlik, kalite ve müşteri odaklı hizmet, gelişim ve esneklik gibi yeni yönetim anlayışı ilkeleri özümsenebilir.

 

Demokrasimizin daha da güçlendirilebilmesi için, vatandaşa duyarlı hizmet sunmanın yolları geliştirilmelidir. Çünkü kamu hizmetinin pazarda seçim hakkı, genel seçimlerdeki genel oy hakkı kadar etkilidir[24].

 

Türkiye’de kamu yönetiminin etkili ve verimli çalışması, planlı kalkınma çabalarının ulaşmasında temel ön koşullardan biri olarak değerlendirilmesine, bu etkinlik ve verimliliğe ulaşılmasında örgütlerin sorumluluğunu üstlenen yöneticilerin önemli rolü bulunduğunun vurgulanmasına karşın, yöneticilerin yetiştirilmesi konusunda gerekli duyarlılık gösterilememiştir. Siyasal kadrolar yönetici olarak partilere yakın kimseleri atama yarışına girerken duyarlılığı bir yandan psikolojik öte yandan da siyasal ve ekonomik istikrarsızlığın sonuçlarının kamu yönetimine çeşitli biçimlerde yansıması yüzünden gösterememiştir. Bu çerçevede 1952 yılında Türk Hükümeti ile Birleşmiş Milletlerin iş birliği ile Ankara’da kurulan Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE)’nün kuruluş amacına dönük olarak götürdüğü yönetici yetiştirme hizmetleri, alana ilişkin kayda değer tek girişim olmaktadır. Bununla birlikte bu girişimin etkinliklerinin de yeterli olduğunu savunmak olanaksızdır. Burada tüm toplumsal ve kurum ilişkilerini bütün boyutlarıyla etkileyen genel siyasi ve ekonomik sorunların yanı sıra, Enstitünün içsel yapısından kaynaklanan nedenlerinde belirleyici olduğu söylenebilir. İçsel nedenler arasında, akademik kadronun sayısal yetersizliğini, öteki ülkelerin yönetici yetiştirme merkezleri ve Türk kamu bürokrasisi ile ilişkilerin gereken biçim, düzey ve yoğunlukta yürütülmesinde karşılaşılan güçlükler ve bunlara da bağlı olarak yönetici adaylarına dönük programların katılanlara yöneticilik bilgi, beceri ve deneyimi kazandırılmasında istenilen düzeyde yeterli olmayışı anımsanabilir.

 

Anayasa ile öngörülmesine karşın kamu yüksek yöneticilerin yetiştirilmesinde ulusal bir politika geliştirilemeyen Türkiye’de, ülke komşularının gerektirdiği yöneticileri yetiştirmeye dönük kapsamlı ve kalıcı bir program uygulamaya konulduğunda, özel sektörde, öteki ülkelerde ve uluslar arası örgütlerde yönetimin genel görünümünün ve işleyişinin de gündeme getirilmesi kaçınılmaz olacaktır. Böylesi bir yaklaşım, her şeyden önce yönetici adaylarının görüş açılarını değiştirerek yönetsel sorunları evrensel düzeyde, ama aynı zamanda belli sosyo–ekonomik koşullarda algılayıp çözümlemelerine katkıda bulunacaktır[25].  

 

 

 

Sonuç

 

Federal Almanya yerel yönetim sistemi dünyada örnek alınan modeller arsındadır. Yerel yönetimlerin özerkliği Nazi döneminde ortadan kaldırılmış ama 1984’te yeniden yapılanma aşamalarından sonra, bugün gösterdiği aşama ile büyük bir gelişme göstermiştir. Demokratik bir gelişmenin göstergesi olan yerel yönetimlerde halk katılımının bu ülkede yerleştiği görülmektedir

 

Federal Alman yerel yönetimleri, üstlendikleri görevlere ilişkin olarak kendileri için belirlenmiş coğrafya sınırları içinde yönetsel, örgütsel mali alanlarda ve kendi çalışanları üzerinde bağımsızca kararlar alma ve uygulama yetkilerine sahip, karar organları seçimle oluşan, kamu tüzel kişileridir.

 

Almanya’nın federal yapısı içinde, federal devlet ve eyaletlerden sonra gelen ve en alt yönetim kademesi olan yerel yönetimlerle ilgili düzenleme yapma yetkisi, eyaletlere aittir. 

 


Kaynakça:
Kaynakça

 

 

BİLGİÇ, Veysel, Yerel Yönetimler Teorik Çerçeve, Öğreti, Uygulama, Kararları, Uluslararası Metinler (İngiltere ile Mukayeseli), 21. yy. Yayınları No: 8, Hukuk Serisi: 3, Ankara, 1998.

BOSTANOĞLU, Özer, Federal Almanya’da Halk Katılımı ve Türkler, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 22, Sayı: 2, Ankara, 1989.

EMRE, Cahit, Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi, Ankara: Siyasal Kitabevi, 1997.

Federal Hükümet’in Basın ve Enformasyon Dairesi, Almanya, Federal Devlet ve Eyaletler,  Berlin, 2000.

GÜLER, Birgül Ayman ve Diğerleri, Karşılaştırmalı Yönetim Yapıları, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, Ankara, 2004.

HİNTEREDER, Peter,  İşte Almanya, Alman Dışişleri Bakanlığı Yayınları, (Çeviren: Deniz Mine), Berlin, 2005.

IULA-EMME Yayınları, T. C. Başbakanlık Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, Karşılaştırmalı Yerel Yönetim Yapıları, Yerel Yönetimlerin Geliştirilmesi Programı Raporlar Dizisi: 4, , İstanbul.

KAPLAN, Ayşegül, Federal Almanya’da Çevre Yönetimi İçin “Merkezileşme–Bütünleşme” Tartışmaları, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 29, Sayı: 2, Ankara, 1996.

KARAER, Tacettin, Federal Almanya’da Siyasal ve Yönetsel Yapının Genel Görünümü, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 22, Sayı: 3, Ankara, 1989.

KARAER, Tacettin, Yöneticilerin Yetiştirilmesi: Federal Almanya Örneği, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 22, Sayı: 4, Ankara, 1989.

KELEŞ, Ruşen, Yerinden Yönetim ve Siyaset, İstanbul: Cem Yayınevi, 4. Baskı, 2000.

KIZILCIK, Recep, Alman Yerel Yönetim Sisteminde Müşteri Odaklı Hizmet Sunumu, Türk İdare Dergisi, Yıl: 74, Sayı: 435, Ankara, 2002.

KOCH, Renate, Kamu Yönetiminin Modernizasyonu: Eski Doğu Alman Yerel Yönetimlerinde Birleşmeden Sonraki Durum, Türk İdare Dergisi, Yıl: 68, Sayı: 410,  (Çeviren: Yeter, Enis), Ankara, 1996.

KUHNKE, Jörg and  JUNGBLUTH, Diana, İşte Almanya, Almanya Dışişleri Bakanlığı, (Çeviren: Belma Emircan), Berlin, 2003.

ÖZTÜRK, Azim, 21. y y. Türkiye’si için Yerel Yönetim Modeli, 1. Baskı Ümraniye Belediye Kültür Yayınları No: 1, İstanbul, 1997.

ÖZTÜRK, Namık Kemal, Federalizm ve Türkiye, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 25, Sayı: 4, Ankara, 1992.

TEKİN, Kazım, Federal Avrupa veya Bölgelerin Avrupa’sı, Türk İdare Dergisi, Yıl: 74, Sayı: 435, Ankara, 2002.

UYGUN, Oktay, Federalizm, Mart-Yön Matbaası, İzm’ler Dizisi: 1, İstanbul, 1996.

ÜNÜSAN, Teoman, Avrupa’da Yerel Yönetimler, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Yayınları No: 9, Ankara, 1996.

VERLAG, Societats,  Baskı: Westermann, Braunschweig, İşte Almanya, İstanbul, 1995.

VERNON, Manfred, Devlet Sistemleri, Mukayeseli Devlet Sistemlerine Giriş, (Çeviren: Mümtaz Soysal), Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayın No: 121-103, Ankara: Sevinç Basımevi, 1961.

YALÇINDAĞ, Selçuk, Federal Almanya’da ve Türkiye’de Yerel Yönetimler, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 22, Sayı: 1, Ankara, 1989.

YETER, Enis ve KOÇDEMİR, Kadir, Federal Almanya’da Mahalli İdarelerin Bütçe Yapısı, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Yayınları No: 14, Ankara, 1997.

YETER, Enis, Avrupa Topluluğu 1992 Tek Pazarı ve Federal Almanya Yerel Yönetimleri, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 23, Sayı: 3, Ankara, 1990.

YETER, Enis, Bir Mahalli İdare Biçimi Olarak Federal Almanya’da İlçe Yönetimi, Türk İdare Dergisi, Yıl: 63, Sayı: 390, Ankara,1991.



[1] Manfred Vernon, Devlet Sistemleri, Mukayeseli Devlet Sistemlerine Giriş, (Çeviren: Mümtaz Soysal), Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayın No: 121-103, Ankara: Sevinç Basımevi, 1961, s: 88.

[2] Jörg Kuhnke and  Diana, Jungbluth İşte Almanya, Almanya Dışişleri Bakanlığı, (Çeviren: Belma Emircan), Berlin, 2003, s: 9.

[3] Peter, Hintereder, İşte Almanya, Alman Dışişleri Bakanlığı Yayınları, (Çeviren: Deniz Mine), Berlin, 2005, s: 9.

[4] Birgül Ayman, Güler ve Diğerleri, Karşılaştırmalı Yönetim Yapıları, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, Ankara, 2004, s: 32.

[5] Azim, Öztürk, 21. yy. Türkiye’si için Yerel Yönetim Modeli, 1. Baskı Ümraniye Belediye Kültür Yayınları No: 1, İstanbul, 1997, s: 90.

[6] Tacettin, Karaer, , Federal Almanya’da Siyasal ve Yönetsel Yapının Genel Görünümü, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 22, Sayı: 3, Ankara, 1989, s: 15.

[7] Oktay, Uygun, Federalizm, Mart-Yön Matbaası, İzm’ler Dizisi: 1, İstanbul, 1996, ss: 19-20

[8] Teoman, Ünüsan, Avrupa’da Yerel Yönetimler, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Yayınları No: 9, Ankara, 1996, s: 78.

[9] Societats,  Verlag, İşte Almanya, Baskı: Westermann, Braunschweig, İstanbul, 1995, ss: 25-27.

[10] Federal Hükümet’in Basın ve Enformasyon Dairesi, Almanya, Federal Devlet ve Eyaletler,  Berlin, 2000, s: 3.

 

[11] Veysel, Bilgiç Yerel Yönetimler Teorik Çerçeve, Öğreti, Uygulama, Kararları, Uluslararası Metinler (İngiltere ile Mukayeseli), 21. y y. Yayınları No: 8, Hukuk Serisi: 3, Ankara, 1998, ss: 551-565.

 

[12] Enis, Yeter ve Kadir, Koçdemir Federal Almanya’da Mahalli İdarelerin Bütçe Yapısı, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Yayınları No: 14, Ankara, 1997, s: 1-6.

 

[13] Kazım, Tekin, Federal Avrupa veya Bölgelerin Avrupa’sı, Türk İdare Dergisi, Yıl: 74, Sayı: 435, Ankara, 2002, s: 179.

 

[14] Namık Kemal, Öztürk, Federalizm ve Türkiye, Ankara, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 25, Sayı: 4, 1992, s: 65-73.

[15] Ruşen, Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, İstanbul: Cem Yayınevi, 4. Baskı, 2000, ss: 44-45.

[16] Özer, Bostanoğlu, Federal Almanya’da Halk Katılımı ve Türkler, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 22, Sayı: 2, Ankara, 1989, ss: 46-48.

 

[17] Selçuk, Yalçındağ, Federal Almanya’da ve Türkiye’de Yerel Yönetimler, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 22, Sayı: 1, Ankara, 1989, ss: 33-35.

[18] Enis, Yeter, Avrupa Topluluğu 1992 Tek Pazarı ve Federal Almanya Yerel Yönetimleri, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 23, Sayı: 3, Ankara, 1990, s: 70.

 

[19] Enis, Yeter, Bir Mahalli İdare Biçimi Olarak “Federal Almanya’da İlçe Yönetimi”, Türk İdare Dergisi, Yıl: 63, Sayı: 390, Ankara,1991, s: 209.

[20] Cahit, Emre, Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi, Ankara: Siyasal Kitabevi, 1997, ss: 151-155.

 

[21] Renate, Koch, Kamu Yönetiminin Modernizasyonu: Eski Doğu Alman Yerel Yönetimlerinde Birleşmeden Sonraki Durum, (Çeviren: Yeter, Enis), Türk İdare Dergisi, Yıl: 68, Sayı: 410, Ankara, 1996, s: 111.

[22] Ayşegül, Kaplan, Federal Almanya’da Çevre Yönetimi İçin “Merkezileşme–Bütünleşme” Tartışmaları, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 29, Sayı: 2, Ankara, 1996, s: 119.

 

[23] IULA-EMME Yayınları, T. C. Başbakanlık Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, Karşılaştırmalı Yerel Yönetim Yapıları, Yerel Yönetimlerin Geliştirilmesi Programı Raporlar Dizisi: 4, İstanbul, ss: 49-55.

 

[24] Recep, Kızılcık, Alman Yerel Yönetim Sisteminde Müşteri Odaklı Hizmet Sunumu, Türk İdare Dergisi, Yıl: 74, Sayı: 435, Ankara, 2002, ss: 154-155.

[25] Tacettin, Karaer, Yöneticilerin Yetiştirilmesi: Federal Almanya Örneği, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 22, Sayı: 4, Ankara, 1989, ss: 95-97.