Yrd.Doç. Dr. Fatih YÜKSEL[1]

TÜRK BELEDİYECİLİĞİNİN MALİ SORUNLARI VE ÖNERİLER

GİRİŞ

Ülkemiz belediyeleri üzerinde, merkezi yönetim tarafından uygulanan denetimin çerçevesi, oldukça geniş ve yanlı uygulamalara açıktır. Bu denetim, yerel yönetimlerin sınırlarının belirlenmesinden, bütçenin onayına, personelin özlük işlerinden, belediye organlarının fesh edilmesine kadar bir çok konuyu kapsamaktadır. Bu çalışmanın çerçevesini oluşturan mali sorunlar da, aşırı ve yanlı kullanıma açık boyutlardaki bu denetimden etkilenmektedir. Öyle ki, belediyelerin mali sorunlarının ortaya çıkışındaki temel sebep olarak görülmektedir.

Bu bağlamda çalışmanın amacı, belediyelerin içinde bulunduğu belli başlı mali sorunları tespit etmek ve bu sorunlar arasında yer alan özellikle gelir yetersizliklerine ilişkin, alternatif çözüm önerileri sunabilmektir. Ancak konunun anlaşılması açısından  öncelikli diğer mali sorunlar da sırasıyla ele alınacaktır.

Belediyelerin Mali Sorunları

Türkiye’de belediyelerin içinde bulunduğu mali sorunları; gelirlerinin yetersizliği, merkezi yönetim yardımlarının şekli, öz gelir oranlarının düşüklüğü, öz gelir oranlarını belirleyebilme ve gelirlerini serbestçe harcayabilme konusundaki yetersizlikler şeklinde sıralanabilir.  

Gelir yetersizliklerinin temel nedeni olarak, yukarıda belirtilen nüfusun hızla kentlerde yoğunlaşması ve kentsel gelişmeler karşısında, belediyelerin görev ve sorumluluklarına paralel olarak bir gelir artışının sağlanamamış olması gösterilebilir. 20. yy. başlarındaki kentlerle günümüz kentlerini karşılaştırdığımızda ortaya çıkan değişim, açık olarak görülmektedir.

Yaşam büyük oranda kentlerde devam ederken, katı merkeziyetçi bir yapılanma içinde mali kaynakların tek elde toplanması ve dağıtılması, belediye gelirlerinin, sorumlulukları karşısında, yetersiz kalmasına neden olmuştur. Kaldı ki, mali desanralizasyon, mali kaynakların da halka yakınlaştırılmasını ve halka en yakın yerel idarelerce kullanılmasını gerektirir (Keshab, 2000: 188-191). Nitekim kentlerin artan önemine rağmen, toplam kamu gelirleri içinde belediye gelirleri %15 civarındayken, toplam kamu harcamalarının sadece %10’u belediyeler tarafından gerçekleştirilmektedir (DEİ, 2001). Bu rakamlar da göstermektedir ki, ülkemizde yerel nitelikli kamu hizmetlerine talep hızla artarken, kamu hizmetleri büyük oranda merkezi yönetim tarafından yerine getirilmekte ve  mevcut gelirleriyle, artan hizmet taleplerine cevap vermeleri güçleşmektedir. Öyle ki günümüzde personel ücretlerini bile ödeyemeyen belediyelerin sayısı az değildir. Oysa ki mali desantralizasyon; etkin yönetimin, ekonomik kalkınmanın ve büyümenin bir aracı olarak görülmektedir. Çünkü desantralizasyon, merkezi yönetimin, yönetim sorumluluğunu, yerel yönetimlerle paylaşmasını ve böylece idari ve mali politikaların etkinliğinin artırılmasını sağlamaktadır (Keshab, 2000: 188-191). Bu politikaların ve yönetimin etkinliği de ancak, ulusal fonlardan aktarılan paylarla yerel bilgi ve sorumlulukların birleştirilmesine bağlıdır (Altes, 2002: 1440) 

Gelir yetersizliğinin, kentsel gelişmelerin dışında bir nedeni olarak da, 2464 Sayılı Belediyeler Kanununda düzenlenmiş olan öz gelirlerinden bazılarının, nispi değil maktu olarak belirlenmiş olması gösterilebilir. Öz gelirleri arasında bulunan; haberleşme vergisi, elektrik ve havagazı tüketim vergisi, yangın sigorta vergisi ve emlak vergisi nispi vergilerdir, diğer vergiler ise maktudur. Yine; harçlardan, tellaklık da nispidir. Maktu olarak belirlenen vergi ve harçlardan elde edilen gelirlerin, reel olarak değerlerini korumaları mümkün olmamakta, enflasyon karşısında hızla erimektedir. Bu durum, belediyelerin gelirlerinin sürekli değer kaybetmesine yol açarken ve gelirlerin artırılması bir yana, mevcut gelirlerini korumalarını bile imkansız hale getirmektedir.

Öz gelirler içinde bulunan emlak vergileri, etkinleştirilebildiği takdirde belediyelerin en önemli kaynağı haline gelmesi mümkündür. Şu haliyle nispi bir vergi olmakla birlikte, ne yazık ki emlak bedelleri, gerçeği yansıtmaktan çok uzak olduğu için, beklenen seviyede bir kaynak oluşturmamaktadır. Üstelik emlak vergileri, hem  bir beldede, hem de  ulusal düzeyde kalkınmaya önemli katkı sağlamaktadır. Çünkü belediyeler yeni alanları, imar planları içine alır ve düzenlerler ve bu tür yerler kıymet kazanır. Dolayısıyla alınacak vergilerde de artış sağlanır (Dye, Richard F. ve Sundberg, Jeffrey O., 1998: 90).

Genel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere %9.25 oranında pay aktarılmasına ilişkin düzenlemenin tarihi 1981’dir. Oysaki aradan geçen yaklaşık 20 yıl, kentsel değişimin boyutları hatırlanırsa oldukça uzun bir zamandır. Kentsel hizmetlere olan talep hızla arttığına göre, aynı oranda pay ayrılması, dolaylı olarak  belediyelerin mali güçlüklerinin artmasına neden olmaktadır. Kaldı ki bu periyotta %9.25’in altına düştüğü, hatta %7.55’e kadar gerilediği dönemler olduğu unutulmamalıdır. Nitekim 2003 Bütçe Kanununda bu pay, %5’e indirilmiştir. Ülke ekonomisinin dönem dönem zorluklarla karşılaştığı dolayısıyla bu durumun kaçınılmaz olduğu şeklinde bir gerekçe ileri sürülebilir. Ancak kamu hizmetlerine talebin büyük oranda kentlerde olduğu ve ketsel hizmetlere talebin giderek arttığı da gözden kaçırılmamalıdır.

Borçlanarak gelir elde etme konusunda ise bir dengesizlik göze çarpmaktadır. Geçmiş yıllara bakıldığında belediyelerin borçlarının dönem dönem silindikleri görülmektedir. Bu durum ise dolaylı bir kaynak oluşturmaktadır. Ancak büyük belediyeler, küçüklere göre daha çok borçlandığı için, gelişmiş bölge belediyeleri bu imkandan daha fazla yararlanmaktadırlar. Aynı zamanda belediyelerin, borçlarının silinme beklentisiyle hareket ederek, dolayısıyla kaynakların israf edilme ihtimali de söz konusudur (Keleş, 1994: 316).

Merkezi yönetim yardımlarının şekline bakıldığında da, belediyeleri merkezi yönetime bağımlı hale getiren bir yöntem izlendiği görülmektedir. Özellikle genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payların dışında merkezi yönetimin yaptığı yardımlar, bazen genel nitelikte olduğu gibi, büyük çoğunluğu belli bir şarta bağlı olarak verilmektedir. Örneğin, istimlak borçlarının ödenmesi gibi. Ancak bu yardımların düzenli bir şekilde yapılmasını sağlayan yasal düzenleme mevcut olmadığı için, bu yardımlarla ilgili sağlıklı bilgi vermek mümkün olmamaktadır. Kesin bir rakam verememekle birlikte, belediyelerin gelir kaynaklarının büyük kısmının merkezi yönetim yardımlarından oluştuğu ve yardımların büyük bir bölümünün de, özel amaçlı yardımlar olduğu söylenebilir. Oysaki örneğin İngiltere, Fransa, İsveç gibi ülkelerde bu tür yardımların oranları hem çok düşük, hem de, çok küçük bir miktarı özel amaçlıdır. Nitekim genel olarak bütün yerel yönetimler açısından bakıldığında, İsveç’te toplam %12 olan merkezi yönetim yardımlarının sadece %5’i, belli bir hizmetin yerine getirilmesi için verilmektedir. İngiltere’de %60 civarında merkezi yönetim yardımı söz konusudur, ancak bunun, çoğu blok yardım şeklinde yapılmaktadır ve bu yardımların, merkezi yönetimin isteğine bağlı olmaksızın, düzenli bir şekilde aktarılması garanti altına alınmıştır (____, 1993: 46, Tortop; 1996: 84, 97).

Belediyelerin mali sorunlarından bir diğeri, öz gelir oranlarının düşüklüğüdür. Nitekim belediyelerin toplam gelirlerinin, %40’ı öz gelirlerden oluşmaktadır. Geriye kalanın, %52 gibi oranı merkezi yönetim yardımlarından, %8’i ise borçlanmalardan meydana gelmektedir. Yerel yönetimlerin geneline baktığımızda öz gelir oranı, %30’lara kadar düşmektedir (DİE, 2001; Sakınç, 1998: 22). Şu halde yerel yönetimlerin ve dolayısıyla belediyelerin toplam gelirlerinin çoğunluğunun, öz gelirlerden oluştuğunu söylemek mümkün olmamaktadır. Bu durum ise, yerel yönetimlerin özerkliği açısından kaygı vericidir. Avrupa ülkeleriyle karşılaştırdığımızda konu, daha açık olarak ortaya çıkmaktadır. Fransa'da yerel yönetimlerin öz gelirleri, toplam gelirlerinin %53’ünü, İsveç'te de yaklaşık %70'ini oluşturmaktadır. Merkezi yönetimin yaptığı yardımlar ise, yerel yönetimlerin toplam gelirlerinin; Fransa'da %46'sını, İsveç'te ise yaklaşık %12'sini oluşturmaktadır. Ülkemizde yerel yönetimlerin toplam gelirlerinin büyük bir çoğunluğu, yani yerel yönetimlerin gelirlerinin toplamı açısından bakıldığında yaklaşık %60’ını, merkezi yönetim yardımları oluşturmaktadır. Belediyeler açısından durum, diğer yerel yönetim birimlerine göre, %52 gibi, daha düşük orandadır (____, 1993: 46, Tortop, 1996: 84, 97; Hagnell, 1996: 139; Yalçındağ, 1992: 67). Fransa’da, merkezi yönetim yardımları, ülkemizdekine yakın gözükmekle birlikte, çoğunluğunun blok şeklinde olduğu unutulmamalıdır. 

Türkiye’de yerel yönetimlerin gelirlerinde, 1980’den sonra iyileştirme adı altında yapılanlar, merkezi yönetime olan bağımlılığı azaltmamıştır. Yerel mali reform, genel bütçeden daha fazla pay vermek olarak algılanmış, buna karşılık esas gerekli olan öz gelirlerin artırılması konusunda ciddi bir adım atılamamıştır (Sakınç, 1998: 229).

Gelirlerini serbestçe harcayabilme konusundaki yetersizlikler de, önemli bir diğer mali sorunu oluşturmaktadır. Belediyeler üzerinde, merkezi yönetimin aşırı bir denetimi söz konusu olduğu için, kendi organlarıyla serbestçe karar alıp uygulayamamasına bağlı olarak, hizmet önceliklerine göre, serbestçe harcama yapabilmesi de, gereken seviyede mümkün olmamaktadır. Öyle ki ülkemizde, belediyeler üzerinde, mali konularda da, hukuka uygunluktan, harcamaların yerli yerinde olup olmadığına kadar varan aşırı bir denetim söz konusudur. Yerel yönetimlerin mali denetimlerinin, idari vesayet yoluyla gerçekleştirilmesi, belediyelerin gelişmesini olumsuz yönde etkilemektedir. Mali denetim ayrıca Sayıştay tarafından da yapılmaktadır. Ancak ülkemizde Sayıştay tarafından mali denetim, sadece mevzuata uygunluk açısından yapılmakla birlikte, İngiltere gibi bir çok ülkede, etkinlik açısından da yapılmaktadır. Fransa'da mali denetim, merkezi yönetimin yaptığı hukukilik denetiminin yanısıra, ayrıca merkezi yönetim tarafından atanmış kişilerden, her bölgede oluşturulan bölgesel hesap odaları tarafından da yapılmaktadır. Böylece hesaplar, yerel sayıştay olarak kabul edilebilecek bu hesap odaları tarafından, objektif olarak denetimden geçmektedir. İngiltere'de de merkezi yönetim, bölgesel hesap müfettişleriyle mali denetim gerçekleştirmektedir. İsveç'te ise, merkezi yönetim, yürütme kurulları aracılığıyla genel bir denetim yapar, yerel yönetimlerin mali durumlarını genel olarak gözden geçirebilir, tek tek yerel yönetimlerin harcamalarını denetleyemez (Belanger, 1996: 53).

Ülkemizde belediyelerin karşı karşıya kaldığı bu mali sorunlar ve özellikle gelir yetersizlikleri, yetkisi içinde bulunan, sosyal nitelikli harcamalara kaynak ayırmasını büyük ölçüde sınırlamaktadır. Belediyelerin temel giderleri karşılamaları dahi güçleşmiştir. Oysa ki, gelirin yeniden paylaşımı amaçlı sosyal içerikli harcamalar, ayrı bir öneme sahiptir. Özellikle sosyal hizmet ihtiyacının daha fazla olduğu yerlerde, yeniden dağıtım harcamaları, buna bağlı olarak artmaktadır (Sharp, 1991: 936).  

Sonuç ve Öneriler

Belediyelerin içinde bulunduğu mali sorunların çözümü ve kent insanının yerel kamusal ihtiyaçlarını karşılamak için gelir kaynaklarının geliştirilmesi ve etkinleştirilmesi konusunda çeşitli alternatifler geliştirerek, bir an evvel uygulamaya koymak kaçınılmaz hale gelmiştir.

Her şeyden önce belediyelerin, mali kaynak oluşturma konusunda mutlak olarak atmaları gereken ilk temel adım, mevcut kıt kaynakların sonuna kadar verimli ve etkin şekilde kullanımını gerçekleştirmektir. Kaynaklar ne kadar artırılırsa artırılsın, etkin ve verimli bir şekilde kullanılmadıkça, israfın önlenmesi mümkün olmayacak, hep daha fazla kaynağa ihtiyaç duyulacaktır. Dolayısıyla en önemli kaynağın verim ve etkinlik olduğu söylenebilir. Nitekim uzun vadeli stratejik bir planlama yapılmaması ve günlük politikalarla hareket edilmesi nedeniyledir ki, belediyelerin gelir yetersizlikleri, çok daha fazla artmaktadır. Herhangi bir alt yapı hizmeti için bir sokağın, kazılıp kısa bir süre sonra, başka bir alt yapı hizmeti için aynı ya da farklı bir kurum tarafından yeniden kazılması, verilebilecek iyi bir örnektir. Bu noktada sadece belediyelerin tek başına yapabileceklerinin yanında, aynı beldede kamu hizmeti üreten diğer kamu kurumlarının da (TEDAŞ, Türk Telekom, alt ve üst kademe belediyeleri... gibi) ortaklaşa yapması gereken şeyler vardır. Sadece konuya belediye açısından bakmak bile kaynak israfının boyutları hakkında fikir edinmek için yeterli olabilir.

O halde etkin ve verimli bir kaynak kullanımı için belediyelerde, özellikle stratejik planlama ve stratejik yönetim gibi, bazı yeni yönetim yaklaşımları uygulanarak, günlük değil, uzun vadeli planlamaların yapılması, geleceğe ilişkin muhtemel  fırsat ve tehditler hesaba katılarak hareket edilmesi, çok önemli iyileşmeler sağlayabilir. Ayrıca benzer alt yapı hizmetlerini, kısa ve uzun vadede, gerçekleştirmesi muhtemel diğer kamu kurumlarıyla da sürekli koordinasyon halinde olmak, yapılacak  ortak işleri birleştirmek dolaylı bir kaynak oluşturulabilir.

Kaynakların etkin kullanımı için belediyelerin uyguladıkları, ancak artırılması gereken bir diğer uygulama da özelleştirme olmalıdır. Araç kullanımından su sayaçlarını okumaya, asfaltlama çalışmalarından sokakların temizliğine kadar, bir çok yerel kamu hizmetinin özelleştirmesi belediyelere önemli kaynak sağlamaktadır. Örneğin ihtiyaç duyulan bir aracı, büyük miktarda maliyetlerle satın almaktansa, kiralama yoluyla, küçümsenmeyecek miktarlarda kaynak oluşumu sağlanabilir.

Merkezi yönetimin elindeki bazı vergiler ise, belediyelere bırakılabilir ya da yeni belediye vergileri oluşturulabilir. Örneğin akaryakıt vergilerinden (daha önce böyle bir uygulama varken 1984 yılında yürürlükten kaldırılmıştır) motorlu taşıt vergilerinden belediyelere pay aktarılabilir. Nitekim otopark, yolların onarımı, hava kirliliği, gürültü kirliliği... gibi pek çok sorun, büyük oranda belediyeler tarafından giderilmek zorundadır. Ayrıca doğal kaynakların korunması için, özellikle bu kaynakları, daha çok kirletenlerden alınan bir vergi oluşturulabilir ya da, kapsamı genişletilerek çevre temizlik vergilerine dahil edilebilir.

Ancak Ülkemizde, vergilerin çeşidi ve ağırlığı göz önüne alınarak, yeni tür vergi oluşturmaktan çok, merkezi yönetimin mevcut vergilerinden pay aktarılması ve mevcut belediyelerin topladıkları vergi ve harçlar konusunda kalıcı ve reel olarak değerini koruyabilen değişiklikler tercih edilmelidir. Bu amaçla her şeyden önce, belediye vergi ve harçlarının tamamının, maktu değil, nispi olarak belirlenmesi sağlanmalıdır. Özellikle emlak vergilerine ölçü alınan rakamların gerçek bedelleri yansıtmaktan çok uzak olması nedeniyle, gerekli etkinlik sağlanamamaktadır. Oysa ki, yerel ve ulusal kalkınmada emlak vergileri oldukça etkili olabilir (Dye, Richard F. ve Sundberg, Jeffrey O., 1998: 90). Dolayısıyla emlak vergilerine esas teşkil eden rakamların reel değerleri yansıtması sağlanmalıdır.

Belediyelerin öz gelirleri, yukarıda saydığımız bir takım düzenlemelerin de yardımıyla artırılmalıdır. Merkezi yönetim yardımları ise, mümkün olduğu ölçüde azaltılmalıdır. Belediyelerin öz gelirlerinin ve dolayısıyla gelirlerinin artırılması amacıyla, belediye meclislerine vergi oranlarını belirleyebilme yetkisi tanınmalıdır.

Belediyelere yeni görevler aktarılırken, kaynağı da oluşturulmalıdır. Kaynağı oluşturulmayan bir görev belediyelere yüklenmemelidir.

Tüm bunların yanı sıra, gönüllü katkılardan da yararlanılabilir. Gönüllü katılım ve dolayısıyla katkıyı harekete geçirme imkanının oluşması  çok önemli bir kaynak sağlayabilir. Üstelik en önemli kaynaklar arasında görülebilir. Nitekim tarihte, belediye hizmetleri, mahalle, vakıf, lonca... gibi kurumlar aracılığıyla, gönüllülük ilkesi içerisinde halk tarafından yerine getirildiği görülmektedir. Dolayısıyla halkın katılımına imkan verecek kanallar oluşturulmalı ve onların katkıları da sağlanmalıdır. Böylece kamu kurumlarının, kentlerde artan hizmet beklentilerine cevap verebilmesi kolaylaştırılabilir.

YARARLANILAN KAYNAKLAR

Altes, Willem K. Korthalts (2002); “Local Government and the Decentralization of Urban Regeneration Policies in The Netherlends”, Urban Studies, Vol.39, No.8.

Belanger, Mıchel (1996); "Fransız Yerel Yönetim Hesaplarının Yargısal Denetimi: Bölge Hesap Mahkemeleri", (Çev.) Durmuş Tezcan, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, C. 5, S. 1, Ankara.

Sharp, Elaine B. (1991); “Theories of the Local Welfare Role”, American Journal of Political Science, Vol. 35 Issue 4.

DİE (2001) Belediyeler ve İl Özel İdareleri Kesin Hesapları, Ankara.

DİE (2001), Türkiye İstatistik Yıllığı, Ankara.

Dye, Rıchard F.; Sundberg, Jeffrey O. (1998); “A Model of Tax İncrement Financing Adoption Incentives”, Growty&Chance, Vol. 29.

Hagnell, Andreas (1996); “.......”, Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliği, Uluslararası Konferans Tebliğinden, TBD ve KONRAD ADENAUER Vakfı Yayını, Ankara.

Keleş, Ruşen (1994); Yerinden Yönetim ve Siyaset, 2.B., Cem Yayınevi, İstanbul.

Keshab, R. Bhattaraı (2000); Fiscal Desantralization in Developing Countries, The Journal of Development Studies, London.

Sakınç, Süreyya (1998); "Vergilendirme Yetkisinin İdarelerarası Tahsisi ve Türkiye Uygulaması", XII. Türkiye     Maliye Sempozyumu, Bodrum.

Sakınç, Süreyya (1998); Kamusal Mali Yerinden Yönetim ve Yerel Kamusal Malların Sunumunda Etkinlik, Emek Matbaası, Manisa.

Tortop, Nuri (1996); Yerel Yönetimler Maliyesi, I. B., TODAİE    Yayını, Yayın No: 263, Ankara.

Ulusoy, Ahmet; Akdemir, Tekin (2002); Mahalli İdareler Maliyesi, 2.B., Seçkin Yayınları, Ankara.

Yalçındağ, Selçuk (1992); F. Almanya’da ve Türkiye’de Yerel Yönetimler, TODAİE  Yayını, Ankara.

––––––– (1993); Karşılaştırmalı Yerel Yönetim Yapıları, T:C: Başbakanlık Toplu Konut İdaresi ve IULA EMME Yayını, Yerel Yönetimin Geliştirilmesi Programı Raporlar Dizisi : 4, İstanbul.