Yrd. Doç. Dr. Ali CIMAT

Araş. Gör. Mahir TAŞ

KONSOLİDE BÜTÇE VE TÜRKİYE’DE KONSOLİDE BÜTÇENİN 2000’DEN GÜNÜMÜZE GELİŞİMİ

ÖZET

Kamu kesimi, piyasa şartları dışında işleyen ve toplumsal mal ve hizmetlerin üretimini sağlayan birimlerden oluşmaktadır. Bir ülkedeki kamu kesimi işleyiş mekanizması ve elde ettiği sonuçlar itibariyle o toplumun örgütlenmesini ve güç dengelerini yansıtmaktadır. Bunu izlemenin yolu da o  ülkedeki kamu harcamaları ve kamu gelirlerinin milli gelir seviyesine göre nasıl bir gelişim sergilediğine bakmaktır.

ABSTRACT

The public sector is composed of units that operate outside of market conditions and are responsible for the provision of societal products and services. It reflects a society’s organisational structure and power relations via a public sector’s operating system and achivments in a given nation. One of the ways in which this can be observed is to examine in that nation the change in public expenditures and revenues in relation to the national income level.

GİRİŞ

Türkiye ekonomisi incelendiğinde, ekonomik yapıya ilişkin sorunların önemli bir kısmının devletin ekonomik hayat içindeki rolünden kaynaklandığı görülmektedir. Nitekim, enflasyon, işsizlik, gelir dağılımındaki eşitsizlik, büyüme, ödemeler dengesi açıkları gibi sorunların kaynağı olarak devletin ön plana çıktığı yapılan uygulamalardan da anlaşılmaktadır.

Çalışmada, bütçeye yönelik tanımlamalar getirilip, kısaca Türkiye’de bütçe kanununun tarihsel gelişimine yer verilmiştir. Sonrasında kamu harcamaları ve kamu gelirleri alt kalemleri ile 2000 yılından günümüze değin incelenip bütçe dengesi belirtilmeye çalışılmıştır. Son olarak ise 2003 yılı bütçe gerçekleşmeleri ile 2004 yılı hedefleri değerlendirilmiştir.

1.                      Tanımı ve Kavramlar

Toplum halinde yaşayan insanların, kendi aralarındaki ilişkilerden doğan olayların incelenmesi, bunların yakınlık ve özelliklerine göre birimler halinde hukuk, ekonomi, sosyal vb. bilim kollarını oluşturur. Hukuk bilimi, hukuki olayları, ekonomi bilimi ekonomik olayları, sosyoloji bilimi sosyolojik olayları konu edinmiştir. Bunlar gibi maliye biliminin konusu da mali olaylardır.

Mali olaylar, kısaca, kamu ihtiyaçlarını karşılamak üzere devlet ve diğer kamu kuruluşlarının ekonomik değerler elde etmesi ve bu değerler kullanılarak kamu hizmetleri için harcamalardır. Bu tanım çerçevesinde maliye biliminin konusu, kamu ihtiyaçlarından doğan kamu hizmetlerini görmek üzere gelir elde etmek ve bunları kamu hizmetlerine harcamak yoluyla toplumun siyasal kuruluşu olan devlet ve diğer kamu kuruluşlarının (Belediyeler, İl Özel İdareleri, Köyler vb.) yaptıkları başlıca ekonomik işlemlerdir. Buradan hareketle bütçenin önemini belirtmek mümkündür. İktisat kitaplarında bütçe tanımlanırken, yürütme ve yasamanın rollerine yer verilerek devletin tahmini geliri ve gideri arasındaki dengeyi gösteren belgeden söz edilir.[1]

Bütçeden beklenen, devletin gelir ve giderlerini kapsamlı bir şekilde göstermesidir. Bütçe, tüm mali işlemlerin takip edilebileceği, geçmiş dönemlere ait uygulamanın ışığında gelecek yıl için tutarlı tahminlerin yapıldığı, hazırlanmasında yürütme erkinin sorumluluğu olan, uygulanabilmesi için yasamanın onayını gerektiren bir belgedir.

Türkiye’nin en önemli sorunlarından birisi de kamu gelirleri ile kamu harcamalarının arasındaki farktır. Bir başka ifadeyle kamu açıklarıdır. Kamu açıkları, kısaca kamu gelirlerinin, kamu harcamalarını karşılayamamasıdır. Bu açığın zaman içerisinde daha da şiddetlenmesi ve harcamaların gerçekleştirilebilmesi için ihtiyaç olan fonun borçlanma ile sağlanması “Kamu Kesimi Borçlanma Gereği” kavramını ortaya çıkarmaktadır.  Kamu kesimi borçlanma gereğinin alt kalemlerine baktığımızda bunların arasında en önemli paya Konsolide bütçe açıklarının sahip olduğunu görürüz. Diğerleri ise, KİT’lerin, fonların, mali KİT’lerin, yerel yönetimlerin, döner sermayeli kuruluşların ve sosyal güvenlik kurumlarının açıklarıdır.

KKBG’nin büyük bir kısmını Konsolide bütçe açıkları oluşturduğuna göre Konsolide bütçenin ne olduğunu belirtmekte fayda vardır. Konsolide bütçe; devletin genel ve katma bütçelerinin birlikte yer aldığı bütçedir. Katma bütçeli kuruluşlar, Üniversiteler, Köy Hizmetleri, Karayolları, DSİ, Vakıflar GM gibi, bütçelerine kendi gelirleri dışında Hazineden önemli miktarda gelir transfer edilen kuruluşlar oldukları için bu adla anılmaktadırlar. Ancak genelde katma bütçeli kurluşların konsolide bütçe içindeki payları % 5 dolayında olduğu için, konsolide bütçe açıklarını daha çok genel bütçe açısından incelemekte yarar bulunmaktadır.[2]

2. Türkiye’de Bütçenin Tarihi Gelişimi

Türkiye’de bütçe hakkının elde edilmesi ve kullanılmasına bakıldığında, diğer ülkelere nazaran çok geç ve geri kalınmış olduğu görülmektedir. Osmanlı İmparatorluğu döneminde İslam mali usullerine uygun olarak hazırlanan ve uygulanan bir şeriat bütçesi bulunmakta ve buna tam anlamıyla bütçe demek mümkün olmamaktadır. Bütçe uygulamalarında tanzimata kadar İslam aleminin, daha sonraları ise Osmanlı İmparatorluğu’nun yıkılması ile yelerine kurulan Türk ve Hristiyan devletlerinin etkisi altında kalınmıştır.

2.1. Cumhuriyet Döneminde Bütçe

Türkiye’de bütçenin gerçek anlamda siyasi, iktisadi, hukuki ve teknik olarak hazırlanıp uygulanması Cumhuriyet dönemi ile başlamıştır. Cumhuriyetle çağdaş Batı uygarlığını yakalamak büyük önem kazanmıştır. Bu doğrultuda, 1924 Anayasası’nda bütçe ve vergilemeye ilişkin hükümlere yer verilmiştir. 1924 Anayasası’nın 84. maddesinde; “Vergi, devlet masraflarına halkın pay vererek katılmasıdır”, 85. maddede de; “Vergiler ancak kanunla salınır ve alınır” şeklinde hükümler bulunmaktadır.[3] Bu hükümler, verginin kanuniliği ilkesini ve vergileme yetkisinin parlamentoya ait olduğunu ortaya koymaktadır. 1924 Anayasasının farklı maddelerinde de bütçenin fonksiyonları ayrı ayrı belirtilmiştir.

1924 Anayasası’ndan sonra 27 Mayıs 1960 ihtilali sonrası yürürlüğe giren 1961 Anayasası’nda 61. Madde, “Herkes kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre vergi ödemekle hükümlüdür. Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur” hükümlerini getirerek 1924 Anayasası’ndan farklı olarak vergilerin ödeme gücüne göre alınmasına işaret etmiştir. Ayrıca, 1961 Anayasası’na göre bütçe bir yıllık olmakla beraber kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller konulabilmesi esası benimsenmiştir.

1982 Anayasası’nda ise, 1961 Anayasası’nın bütçeye ve vergilere ilişkin hükümleri esas itibariyle korunmakla beraber, Bütçe Kanun tasarısı ve Kesin Hesap Kanun tasarılarının TBMM’ne sunulması ile ilgili süreler kısaltılmıştır. Ayrıca TBMM’ndeki Bütçe Komisyonu üye sayısı 50’den 40’a düşürülmüştür. 1924 ve 1961 Anayasalarında olduğu gibi 1982 Anayasası’nda da Cumhurbaşkanının, TBMM’nin kabul ettiği bütçe kanununu veto edemeyeceği, aynen onaylayacağı hususu olduğu gibi korunmuştur.

3.  KAMU HARCAMALARININ YAPISI VE SORUNLARI

Türkiye’de, kamu tüzel kişilerinin bütçelerinden (Genel ve Katma Bütçeler ile Mahalli İdare Bütçeleri) yaptıkları harcamaların toplamından oluşan kamu harcamalarının gelişimine bakıldığında bir artış olduğu görülmektedir. Kamu harcamalarındaki bu artış ekonomik ve sosyal etkileri nedeniyle toplumsal refahı önemli ölçüde etkilemiştir. Nitekim, günümüzde ülkelerin gelişmişlik düzeyleri, kişi başına düşen milli gelir kriterinin yanı sıra, sosyal hizmet harcamalarının bütçedeki payına göre de ölçülmektedir.[4] Bu açıdan ele alındığında kamu harcamalarının gerçek harcamalar ve transfer harcamaları olarak sınıflandırılması önem kazanmaktadır. Kamu harcamalarını da yıllar itibariyle gözden geçirecek olursak transfer harcamalarının payının yıllar itibariyle arttığı görülmektedir.[5]

3.1. Kamu Harcamalarının Ekonomik Dağılımı

3.1.1. Cari Harcamalar

Ele alındığı dönemde GSMH’ya katkıda bulunan ve o dönemde tüketilen cari harcamalar, ekonominin var olan üretim kapasitesini kullanmak için gerekli mal ve hizmetlerin satın alınmasına yönelik olarak yapılmaktadır. Büyük ölçüde personel harcamalarından oluşan ve ekonomik kalkınma süreci içerisinde kıt kaynaklarla gerçekleştirilen kamu yatırımlarından yüksek düzeyde verim sağlamak için yeterli miktarda harcama yapılmasını gerektiren cari harcamaların GSMH içindeki payı incelenen dönemde pek fazla değişikliğe uğramamıştır. Bu harcamaların yeterli düzeyde gerçekleşmemesi durumunda üretimde meydana gelebilecek olan kalite düşüşü uzun dönemde ekonominin gelişimini engelleyen faktörlerin oluşumuna katkıda bulunabilecektir.[6]

Devletin personel için yaptığı ödemeler, demirbaş ve malzeme alımları ile daha çok tüketim niteliğindeki mal ve hizmetlere yapılan ödemeleri kapsayan cari harcamaların, artışına sebep olan en önemli kalem personel harcamalarıdır.[7]

3.1.2. Yatırım Harcamaları

Üretimi artıran ve üretkenliği olumlu yönde etkileyen yatırım harcamaları kaynakların daha iyi kullanılmasını sağlamaktadır. Üretim faktörlerinin verimliliğini artıran genellikle dayanıklı nitelikte ve faydası birden fazla yıla yayılan mallara yapılmaktadır ve ülkenin kalkınması ve gelişimi açısından önemli bir harcama kalemidir.[8]

Türkiye’ de  üretim  açısından   önemli  olan  yatırım  harcamaları  2000 den günümüze dalgalanmalar yaşamıştır. Gelecek  dönemlere   kalan   varlıklara yapılan bu harcamalar ülkenin sermaye stokuna eklendiği için bir ülke ekonomisinin doğrudan üretim gücünü artırıcı etkiye sahip bu harcama kaleminin ülkemizde GSMH’dan aldığı pay pek iç açıcı gözükmemektedir. 2000 yılında pay % 6,9 iken 2004 yılında % 4,7 olamsı öngörülmektedir. Etkileri uzun dönemde ortaya çıkan ve kısa dönemde herhangi bir dirençle karşılaşmayan bu harcamalarda kısıntı yapma olanağı diğer harcamalara göre daha fazladır. Ekonomide kısa dönemde enflasyonla mücadelede yatırım harcamalarında yapılacak bir indirim uzun dönem etkisiyle üretim gücü üzerinde daraltıcı etkisi olacak ve ekonomik büyüme üzerinde olumsuz etki yaratacaktır.[9] Türkiye’de kamu yatırımlarının daraltılmasının, özel sektör tarafından doldurulamaması nedeniyle toplam yatırımların oranı gerilemektedir.[10]

3.1.3. Transfer Harcamaları

Ekonomik kaynakların kamu kesimince kullanımını gösteren[11] transfer harcamalarının karakteristik özelliği, bu harcama karşısında devlete mal ve hizmet verme zorunluluğunun bulunmamasıdır.[12] İçinde genel bütçeden diğer kamu kurum ve kuruluşları ile özel ve tüzel kişilere aktarılan kaynaklar, kamulaştırma ve bina satın alımları, ekonomik ve sosyal transfer ve yardım ile borç faiz ödemelerinin yer aldığı transfer harcamaları genelde gelir dağılımında adalet amacına yönelik hizmetlerin karşılığıdır.[13] Toplam talep düzeyini değiştirmeyen transfer harcamalarının Türkiye’de GSMH içindeki payı 2000 yılında % 22,1 iken 2004 yılında % 22,9 olması öngörülmektedir. İktidara gelen siyasi partiler, populist yaklaşımlar sonucu, artan kamu kesimi borçlanma gereğini özellikle 1980 sonrasında borçlanma ile finanse etmişlerdir. Borçlanma sonucu yüksek borç faiz ödemelerinin transfer harcamaları içerisindeki payı artarak % 60’lar düzeyine ulaşmıştır. Faiz ödemelerinin GSMH içindeki payı ise transfer harcamalarındaki artışı etkileyecek düzeyde olup 2000 yılında % 16,27 iken 2004 yılında % 18,46 olması öngörülmektedir. GSMH’ ya doğrudan katkısı olmayan transfer harcamaları bütçe açısından üçe ayrılarak incelenmektedir. Kamunun  yatırımlara katkıda bulunmak amacıyla özellikle KİT’lere yaptığı “ekonomik olanlar”, Emekli Sandığı, SSK ve derneklere yapılan ödemeler, öğrenci bursları gibi “mali olanlar” ile iç ve dış borç faiz ödemeleri ile anapara ödemelerini kapsayan “faiz ödemeleri” dir.[14]

4. Kamu Gelirlerinin Yapısı ve Sorunları

Türkiye’de, vergi gelirleri, vergi dışı normal gelirler, fonların toplamından oluşan ve kamu harcamalarını karşılamada temel finansman kaynağı olan kamu gelirlerinin GSMH’ ya oranı 2000 yılında % 26,63 iken, 2004 yılında bu oran % 28,42 olarak öngörülmektedir.. Konsolide bütçe gelirlerinin ortalama ¾’ ü vergi gelirlerine aittir.[15] Konsolide bütçe geliri açısından bakıldığı zaman en büyük pay genel bütçe gelirine aittir.

Tablo 1: 2000-2004 Yılları Arasında Konsolide Bütçe Gerçekleşmelerinin  GSMH İçindeki Payları (%)

Kaynak: Maliye Bakanlığı, Muhasebat Genel Müd., http://www.muhasebat.gov.tr/docs/T2-2, 28-11-2003

4.1. Konsolide Bütçe Gelirlerinin Sınıflandırılması

4.1.1. Vergi Gelirleri

Dolaylı ve dolaysız olmak üzere ayrılan vergi gelirleri, konsolide bütçe gelirinin ortalama % 75’ine sahiptir ve GSMH içindeki payı Tablo 1’de de görüldüğü üzere 2000-2002 yılları arasında % 21,10’dan  % 21,81’e yükselmiştir. 2004 yılı için ise % 25,9 olarak öngörülmüştür.

Vergi gelirleri içinde büyük paya sahip olan, gelirden alınan vergilerin GSMH’ya oranı 2000 yılında % 9,5 iken 2002 yılında % 8,1 olarak gerçekleşmiştir. Gelirden alınan vergilerin payının yüksek olmasını etkileyen temel etmen ücretlilerden alınan gelir vergisidir. Vergi gelirleri içerisinde en büyük paya sahip olan mal ve hizmetlerden alınan vergilerin GSMH’ya oranının 1980 sonrası dönemde artış göstermesinin nedeni ise dolaylı vergi olan KDV’nin 1985 yılında uygulamaya konulmuş olmasıdır.[16]

Tablo 1’de görüldüğü üzere mal ve hizmetlerden alınan vergilerin GSMH’ya oranı 2000 yılında % 15,2 iken, 2002 yılında % 15,6’ya ulaşmıştır. Kamu açıklarının en büyük sebebi ise vergi gelirlerinin yeterince arttırılamamasının bir sonucudur.

4.1.2. Vergi Dışı Normal Gelirler

Başta özelleştirme olmak üzere daha çok kamu mallarının satışından ve kiralanmasından elde edilen gelir olarak adlandırılan vergi dışı normal gelirlerin[17] 2000 yılında GSMH’ya oranı % 2,2 iken, 2002 yılında bu oran az bir artışla % 3,1 olarak gerçekleşmiştir. Bütçe gelirleri içerisinde düşük bir paya sahip olmaktadır.

4.1.3. Özel Gelir ve Fonlar

Çoğunlukla konsolide bütçe dışında oluşturulan fakat son yıllarda bütçeye dahil edilen kamu özel fonlarından sağlanan gelirleri kapsayan bu kalem bütçe içerisindeki payına baktığımız zaman düşük olduğu Tablo 1’den açıkça anlaşılabilmektedir. Kamu kuruluşlarına belli amaçları gerçekleştirmek amacıyla ayrılan gelir ve giderleri özel hükümlere bağlı olan özel gelir ve fonların 2000’de GSMH’ya oranı % 2,43 iken, 2002 yılında bu oran % 1,50’ye düşmüştür. Bütçenin şekil şartları ve kuralları dışında tutulan özel gelir ve fonların çoğunluğu 1980’li yıllarda kurulmuş, 1996 yılında ise sayıları 125’e çıkmıştır. 1995-1996 yıllarında 115 tanesi bütçe kapsamına alınmıştır. Bu fonlar 1992 yılından itibaren TCMB tarafından oluşturulan Müşterek Fon Hesabında izlenmeye başlanmıştır.[18]

5. Konsolide Bütçe Dengesi

Konsolide bütçe gelir ve giderleri arasındaki fark olan konsolide bütçe dengesi, açık ve fazla biçiminde gerçekleşebilmektedir. Ülkemizde harcamalar devamlı artmıştır ve GSMH’ya oranı devamlı olarak gelirlerin üzerinde seyretmiştir. Konsolide bütçe dengesizliklerinin en büyük sebebi vergi gelirlerinin yeterince artırılamaması ve açıkların borçlanma ile finanse edilme yoluna gidilmesidir.

Tablo 2: Türkiye’de Konsolide Bütçe Dengesiyle İlgili Kalemlerin GSMH ‘ya Oranları (%)

Kaynak : Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müd., www.muhasebat.gov.tr/mbulten/T3-1-1.htm

Ülkemizde konsolide bütçe gelirleri harcamaları karşılamada yetersiz kaldığı için bütçe dengesi devamlı açık vermektedir. Bütçe dengesinin GSMH’ya oranına Tablo 2’den  bakılacak olursa 2000 yılında -% 10,56 olan açık 2002 yılında  -% 14,66’ya ulaşmıştır. Bunun en büyük nedeni ise iç borç faiz ödemeleridir.

Faiz ödemeleri  hariç,  yani   faiz   dışı  denge  1994  yılından  itibaren   fazlalık   vermeye başlamış ve GSMH’ya oranı 2002 yılında % 4,31 fazlalık şeklinde gerçekleşmiştir. Cari yıl bütçe gelirlerinin giderleri karşılamakta yetersiz kalması nedeniyle açığın iç borçlanma ile finanse edilmesi halinde faiz ödemelerinin bütçe açıkları üzerindeki etkileri gelecek dönemlere yayılmakta ve açık kronik bir hal kazanmaktadır.

2002 yılı bütçesine bakılırsa, hatırlanacağı gibi bu bütçeye ilişkin bazı büyüklüklerin TBMM’ne sunuluş tarihinin hemen öncesinde 11-15 Ekim aralığında değiştirilmişti. Değişiklik bütçe harcamalarının 2,3 katrilyon TL kısılması biçiminde ortaya çıkarken, kısıntı bütünüyle faiz harcamalarına ilişkin tahminin aşağıya çekilmesinden kaynaklanıyordu. Faiz giderlerinin aşağıya çekilmesi inandırıcı politika ögelerine dayandırılsaydı, olumlu bir gelişme olarak nitelenebilirdi.[19] Ancak bu tam olarak böyle değil. Daha net ifade etmek gerekirse, 2001’de % 22 olan borç faiz / GSMH oranının 2002’de % 15,3 olması hedeflenmekteydi. Oysa GEGP (güçlü Ekonomiye Geçiş Programı) hedeflerine bakıldığında, 2001’de % 20,1 olması beklenen borç faiz / GSMH oranının , 2002’de % 19,1 düzeyinde kalması beklenmekteydi.

Iç borç stoğu durmaksızın artarken, borç faiz oranları bir türlü düşürülmezken reel faiz düzeyini aşayığa çekebilecek hiçbir yapısal ve psikolojik etken söz konusu değil iken, faiz ödemelerindeki ve dolayısıyla bütçe açığındaki bu geri çekilişin nedenleri ne olabilir.[20] Bunun iki temel nedeni olabilir. İlki gerçeklerin bize tam olarak yansıtılmadığıdır. Bunun yanı sıra ikinci etken ise, iç borcun yapısının değiştirilmesidir. 2001 yılında kamu iç borcunun yapısı, büyük ölçüde döviz ve dövize endeksli devlet iç borçlanma senetlerine (DİBS) doğru kaydırılmıştır. Bunun sonucunda 2001 yılı başında iç borcun % 56’sı sabit faizli borçlanmadan, % 36’sı değişken faizli borçlanmadan ve % 8’i döviz ve dövize endeksli tahvil cinsinden borçlanmadan oluşurken, bu oranlar Eylül 2001 itibariyle sırasıyla % 16, % 52 ve % 32 değerlerini almıştır. Bu dönüşümün bütçe hesaplarına yansıyış biçimi ise oldukça önemlidir. Döviz cinsinden iç borcun faizleri bütçede yer alırken, kur artışları borç anaparalarına eklenmekte ve bütçe içinde gösterilmemektedir. Böylece borç idaresine, faiz giderlerini istediği gibi manipüle etme ve kamu üzerindeki gerçek borç yükünü olduğundan küçük gösterme imkanı geçmiş olmaktadır.

Faizlerdeki azalışa rağmen, bütçenin faiz dışı harcamalarında bir artış ortaya çıkmıyor olması, izlenen politikanın arzu edilen bir sonucu olmaktadır. Her ne kadar faiz dışı bütçe harcamalarının bütçe içindeki  payı artıyor gözükse de, GSMH’ya oranla bir azalış ortaya çıkmaktadır; çünkü toplam bütçe harcamalarının GSMH’ya oranla boyutlarının önemli ölçüde küçültülmesi öngörülmektedir.

6. 2003 YILI BÜTÇE GERÇEKLEŞMELERİ

3 Kasım 2002 tarihinde yapılan erken genel seçim nedeniyle, 2003 yılının ilk üç ayında geçici bütçe uygulamasına gidilmiş, bu dönemde, geçici bütçe harcamalarının 31,8 katrilyon TL, bütçe gelirlerinin 18,3 katrilyon TL ve bütçe açığının 13,5 katrilyon TL olması programlanmıştır.

2003 yılı bütçesi, uygulanmakta olan ekonomik programın temel amaç ve hedefleriyle uyumlu bir şekilde önemli miktarda faiz dışı fazla vermeye yönelik olarak hazırlanmıştır. Bütçe Kanunu ile yapılan kesintiler sonrasında, 2003 yılı konsolide bütçe harcamaları 146 katrilyon TL, faiz dışı harcamalar 80,5 katrilyon TL, GSMH’ya oranları ise sırasıyla yüzde 41,2 ve yüzde 22,7 olarak hedeflenmiştir. 100,8 katrilyon TL olarak hedeflenen konsolide bütçe gelirlerinin GSMH içindeki payının ise yüzde 28,4 olması öngörülmüştür. Böylece, 45,2 katrilyon TL olması öngörülen konsolide bütçe açığının GSMH’ya oranının yüzde 12,7, faiz dışı bütçe fazlasının ise yüzde 5,7 olması programlanmıştır.[21] IMF tanımlı konsolide bütçe faiz dışı fazlasının GSMH’ya oranı ise yüzde 5,9 olarak hedeflenmiş ve söz konusu faiz dışı fazlaya ulaşmak amacıyla gelirleri artırıcı ve harcamaları azaltıcı bir dizi tedbir alınmıştır. Vergi Barışı Kanunu kapsamında, 2003 yılında konsolide bütçe dengesinde 2,2 katrilyon TL gelir elde edilmesi öngörülmüş, Ağustos ayı sonu itibarıyla toplam 1,5 katrilyon TL tahsilat yapılmıştır.

2003 yılında kamu borcunun sürdürülebilirliğine imkan veren bir borçlanma politikasının izlenmesi, finansman ihtiyacının mümkün olan en düşük maliyet ve makul bir risk oranı çerçevesinde karşılanması öncelikli hedefler arasında yer almıştır. Bu bağlamda, borçlanma politikası, nakit iç borçlanmada yıllık ağırlıklı ortalamanın 12 ayın üzerine çıkarılması, yatırımcı tabanının genişletilmesi ve ikincil piyasaların derinleştirilmesi yönünde tedbirler alınarak etkin bir şekilde uygulanmıştır.

3 Kasım 2002 tarihinde yapılan erken genel seçim sonrasında piyasalarda gözlenen iyimser hava sonucu % 45'e kadar gerileyen faiz oranları, Irak ile ilgili belirsizlik ortamının etkisiyle % 63'e kadar yükselmiş, ancak savaşın sona ermesiyle tekrar düşme eğilimine girerek 2003 yılı Ekim ayındaki son ihalede % 26 olarak gerçekleşmiştir.[22]

2003 yılı Ağustos ayında, Türkiye’nin yapacağı geri ödemelerin bir kısmı yeni bir plana bağlanarak ertelenmiştir. Böylece, IMF’ ye yapılacak 2004 yılı geri ödemesi 9,7 milyar dolardan 5,2 milyar dolara, 2005 yılı ödemesi ise 10,1 milyar dolardan 7,8 milyar dolara inmiş ve borç servisinde önemli bir rahatlama sağlanmıştır.

Tablo 3: 2003 Yılı Bütçe Gerçekleşmeleri

Kaynak: Maliye Bakanlığı, Muhasebat Genel Müd., http://www.muhasebat.gov.tr/docs/T2-3-2, 05-11-2003.

Tablo’ da üçer aylık dönemler şeklinde 2003 yılı konsolide bütçe gerçekleşmeleri verilmiştir. Tabloya göre gelir ve gider hedeflerinin % 70’i gerçekleşmiş, faiz dışı denge tutarına ise % 80 oranında yaklaşılmıştır. Yine bir diğer hedef ise gelirin yaklaşık % 85’ inin vergi gelirlerinden oluşacağıdır. Gerçekleşme rakamlarına bakıldığında vergi gelirlerinin konsolide bütçe gelirlerinin içindeki payı % 83 gibi bir rakamla tahmini orana oldukça yakındır. Yine eylül sonu itibariyle bütçe öngörüsüyle denk gelen bir diğer kalem ise harcama kalemlerinden faiz ödemeleridir. Faiz ödemelerinin konsolide bütçe harcamaları içindeki payı yaklaşık % 45 oranında öngörülmesine rağmen, şu andaki oran % 46 dolaylarında seyretmektedir.

 7. 2004 YILI BÜTÇESİNİN HEDEFLERİ

Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005) döneminde; enflasyonun Avrupa Birliği (AB) kriterleri ile uyumlu düzeylere düşürülmesi, ekonomide sürdürülebilir bir büyüme ortamının sağlanması ve AB’ne tam üyelik hedefi doğrultusunda ekonominin rekabet ve uyum gücünün artırılması amaçlanmaktadır.[23]

2004 yılı bütçesinin temel hedefleri; etkin bir bütçe politikası yoluyla ekonominin dinamizmini artırmak, Hükümetin “daha küçük ancak daha etkin bir kamu sektörü” anlayışının gerçekleştirilmesine katkıda bulunmak ve 2003 yılında izlenen sıkı mali disiplin anlayışının aynı kararlılıkla yürütülmesi suretiyle kamu maliyesindeki düzelmeyi hızlandırmak, mali dengesizlikleri azaltarak enflasyonun makul seviyelere çekilmesi ve sürdürülebilir büyüme ortamının oluşmasına yardımcı olmaktır. [24] Bütçenin spesifik hedefleri ise aşağıdadır:

- Enflasyonun yıl sonu itibarıyla TÜFE ve TEFE' de yüzde 12 düzeyine çekilmesi,

- Bütçe açığının GSMH’ya oranının yüzde -11.1 seviyesine düşürülmesi,

- İç borçlanma ihtiyacının en alt seviyede tutulması suretiyle reel faiz oranlarının düşürülmesi,

- Kamu kurum ve kuruluşlarında yeniden yapılanmalar ve çağdaş yönetim anlayışlarının uygulamaya konulması suretiyle verimliliğin artırılması,

-  Yatırıma ayrılan kısıtlı kaynakların kısa sürede ekonomiye kazandırılabilecek ve öncelikli projelere yönlendirilmesi,

- Sosyal güvenlik kuruluşlarının yeniden yapılandırılması sürecinin hızlandırılarak mali yapılarının güçlendirilmesi,

- Kaynakların tahsisinde hizmet önceliklerine önem verilmesinin ve hizmet-maliyet ilişkisinin sıkı bir şekilde kurulmasının sağlanması,

- Rasyonel ve üretimi teşvike yönelik bir tarımsal destekleme politikasının uygulamaya konulması,

-  Hükümet tarafından tüm kamu sektörü için belirlenen yüzde 6.5’lik faiz dışı fazla hedefine konsolide bütçenin azami katkıyı yapmasının sağlanması. 

Tablo 4: 2004 Yılı Konsolide Bütçe Ödenek Teklifi

Kaynak: Bütçe ve Mali Kont. Gen. Müd.,  http://www.bumko.gov.tr/WEB/gerekce2004/bolum2/tablo1.htm, 12-11-2003.

Tablo 5’te, 2004 yılı konsolide bütçe ödeneklerinin genel ve katma bütçe arasındaki dağılımı gösterilmektedir. Buna göre toplam 161 katrilyon TL. olan konsolide bütçe ödeneklerinin 149 katrilyon TL.’si genel bütçeye 11 katrilyon TL.’si ise katma bütçeli kuruluşlara ayrılmış bulunmaktadır. Bu toplamdan yaklaşık 10 katrilyon TL.’lik hazine yardımı düşüldüğünde ise 2004 yılı için konsolide bütçe ödenek teklifi 150 katrilyon TL. olarak öngörülmektedir.

7.1. 2004 Yılı Bütçe Programının Değerlendirilmesi

Maliye Bakanlığı tarafından açıklanan bütçe programında 2003 yılına göre bir miktar gevşeme gösterilmekle birlikte 2004 yılında da sıkı maliye politikası izleneceğinin ipuçları verilmektedir. 2004 yılı için GSMH büyümesi % 5 olarak öngörülürken vergi gelirlerindeki artışın % 2’de tutulması Mart sonunda yapılacak yerel seçimler öncesinde ekonomi üzerindeki mali baskının kısmen azaltılmasının planlandığını gösteriyor. Buna karşılık faiz dışı gider tarafına baktığımızda % 3.3 gibi mütevazı bir artış hedefi söz konusudur. Bu nedenle 2004 yılı faiz dışı fazlası, önceki yıla göre reel olarak % 3.5 oranında azalarak, 19.8 katrilyon TL. gibi yüksek bir seviyede gerçekleşmesi beklenmektedir. Tablo 6’da görüldüğü gibi, konsolide bütçede GSMH’nın % 4.7’sine tekabül eden bir faiz dışı fazla hedefinin konması hükümetin mali disipline verdiği önemi göstermesi açısından önemlidir. Ancak, asıl sorun çıtanın yüksek konulması değil, hedefe ulaşılmasındaki başarıdır.

Bütçe programında ekonomik büyümeye duyarlı olan dolaylı vergilerin 2004 yılında reel olarak % 5.4 oranında artması öngörülmekte, buna karşılık faiz oranlarındaki gerileme ve kurumlar vergisindeki değişiklikler nedeniyle dolaysız vergilerin % 4.9 oranında gerileyeceği kabul edilmektedir.

Bütçe programında faiz dışı harcamaların toplam artışının % 3.3 gibi göreceli olarak makul bir seviyede tutulmasına rağmen, cari harcamalardaki % 4.6, vergi iadelerindeki % 18.9 ve tarımsal destekleme harcamalarındaki % 22 artışların yüksekliği hedeften sapmayı beraberinde getirecek gibi görülmektedir. Söz konusu artışların bütçe açığı konusundaki olumsuz etkisinin yumuşatılması için bütçe programında kamu iktisadi teşebbüslerine -% 28.7 ve sosyal güvenlik kurumlarına -% 11.4 transferler gibi alanlarda ciddi kesintiler öngörülmektedir.[25]

Tablo 5: 2004 Yılı Konsolide Bütçe Teklifi (Trilyon TL)

Kaynak: www.isyatirim.com.tr/Rapor_Files/ AylikBulten/Ayın%20Konusu.pdf, 11-11-2003

Ekonomik konjonktürün uygun olması ve son yıllarda alınan  yapısal önlemler sayesinde, 2004 yılında KİT’lere yapılacak ödemelerin azaltılması hedefi, anlaşılabilir bir durumdur. Ancak sosyal güvenlik kurumlarına yapılan transferlerin azaltılması, bugünden yarına başarılacak bir olay değildir. Konsolide bütçede bu harcama kaleminde öngörülen iyileşmenin gerçekleşmesi için SSK ve Bağ-Kur gibi kurumların primlerinin yükseltilmesi ve prim tahsilatının iyileştirilmesi gerekmektedir. Söz konusu kuruluşların prim alacaklarının yeniden yapılandırılmasına olan efektif talebin sınırlı kalması,  2004 yılı hedefleri açısından olumsuz bir durum olarak yorumlanabilir. Dolayısıyla gelirler tarafındaki olumlu gelişmelere rağmen, 2004 yılı konsolide bütçesi faiz dışı fazlasından 1 katrilyon TL. civarında bir sapma olabileceği beklenmektedir.

IMF ile üzerinde mutabık kalınan mali hedeflere göre, Türkiye’nin 2004 yılında 27.3 katrilyon TL. (GSMH’nın % 6.5’i) faiz dışı fazla elde etmesi gerekiyor. Maliye Bakanlığının yayınladığı verilere göre ise merkezi hükümet 2004 yılında 19.8 katrilyon TL. (GSMH’nın % 4.7’si) düzeyinde faiz dışı fazla tutturmayı hedefliyor. Toplam kamu sektörü faiz dışı fazla hedefi ile Maliye Bakanlığının konsolide bütçe sonuçları arasında oluşan fark 7.5 katrilyon TL. (GSMH’nın % 1.8’i) düzeyindedir. Söz konusu farkın 1.2 katrilyon TL.’si (GSMH’nın         % 0.3’ü)  IMF ile üzerinde anlaşılan tanıma göre elde edilen konsolide bütçe faiz dışı fazlasının Maliye Bakanlığının rakamlarından daha büyük olması sayesinde kapanmaktadır. Geriye kalan 6.3 katrilyon TL’lık (GSMH’nın % 1.5’i) kısmın ise konsolide bütçe dışı kamu kurumlarından karşılanması  hedeflenmektedir. Söz konusu kurumların 2003 yılı ara dönemlerinde sağladıkları faiz dışı fazlanın kamuoyuyla paylaşılmaması yorum yapmayı zorlaştıran bir durumdur.

Konsolide bütçe dışından sağlanacak faiz dışı fazla konusundaki belirsizliklere rağmen, ekonomik programın kararlılıkla uygulanmaya devam edilmesi durumunda kamu sektörü toplam faiz dışı fazlasının 23 katrilyon TL’yi (GSMH’nın % 5.5’i) aşabileceği tahmin  edilmektedir. 2004 yılı bütçe performansının beklentileri doğrultusunda, program hedefinden yaklaşık 4 katrilyon TL’lik (GSMH’nın % 1’i) sapma meydana gelmesini, ciddi bir başarı olarak görmek gerekmektedir.

SONUÇ

Kamu harcamalarındaki artışlar ve bütçe dengesinin sağlanamaması, kamu kesimi borçlanma gereğini artırmakta ve mali disiplinsizlik kavramını ortaya çıkarmaktadır. Ancak bununla birlikte mali disiplinsizliğe bağlı olarak bozulan kamu dengesi, merkez bankası kaynakları ile finansman yoluna gidildiğinde, para arzındaki artışları, sonuçta enflasyon ve parasal disiplinsizlik kavramını da beraberinde getirmektedir. Siyasi iktidarların, seçmenlerin tepkisini düşünerek, kendi çıkarları açısından vergi gelirlerini artırmaktan çok borçlanma yoluyla bütçe açıklarını finanse etmesi, kısa dönemde faizlerin yükselmesine ve kamu açıklarının, özellikle transfer harcamalarındaki artışlar nedeniyle, daha da kötüye gitmesine yol açmaktadır.

Şubat 2001 krizinin yaşanmasıyla beraber, ekonomide bir daralma yaşanmış ancak 2003 bütçe gerçekleşmelerinin de hedeflere yakın olması sebebiyle ekonomik göstergelerde olumlu bir seviyeye ulaşılmıştır. 2004 yılı mali bütçe programındaki hedefler, gerçekçi hedeflerdir. Eğer dışsal bir şok veya olumsuzluk nedeniyle ekonomik büyüme rakamlarında bir sorun ortaya çıkmazsa, 2004 yılı bütçe hedeflerinin tutturulmasında bir zorlukla karşılaşılması beklenmemektedir. Gider hedeflerinin tutturulması konusunda ise aynı oranda iyimser bir çerçeve çizilmemektedir.

Çalışmaya konu olan son dört yılda Türkiye ekonomisinin temel sorunları kısaca, mali disiplinsizlik, parasal disiplinsizlik, ile bu iki yapısal sorundan kaynaklanan ekonomik büyümede istikrarsızlık ve gelir dağılımı adaletsizlikleri olarak sıralanabilir. Mali disiplinsizlik, kamu gelirlerinin yeterince artırılamaması sonucu, borçlanma ile finansmanı ve faiz oranlarının yükselmesini, diğer para arzıyla finansman ile de enflasyonu kaçınılmaz bir sorun olarak ortaya çıkarmıştır. Mali ve parasal disiplinsizlik olarak ortaya çıkan yapısal sorunlar çözülmedikçe, Türkiye  ekonomisinde kronikleşen ve birbirleriyle bağlantılı ekonomik krizlerin devam edeceği söylenebilir.

KAYNAKÇA

AKDOĞAN Abdurrahman, Kamu Maliyesi, 7.Baskı, Öncü Basımevi, Ankara, 1991.

AKKOYUNLU Pınar, Konsolide Bütçe Harcamalarının Kamu Kesimi Genel Dengesindeki Yeri ve Önemi, 16. Maliye Sempozyumu, Antalya, Mayıs 2001.

BULUTOĞLU Kenan, Kamu Ekonomisine Giriş, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1981.

Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, www.bumko.gov.tr , 12-11-2003

DPT, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005),  http://ekutup.dpt.gov.tr/program/2004.pdf , 10-11-2003.

DPT, 2004 Yılı Programı ve Mali Yılı Bütçesi Makro Çerçeve Kararı, http://mevzuat.dpt.gov.tr/ypk/2003/14.pdf,  11-11-2003.

EREN Aslan, Türkiyenin Ekonomik Yapısı ve Güncel Sorunlar, Muğla Üniversitesi Basımevi, 3.baskı, 1999.

EROL Ümit, Türkiye’de Kamu Açıklarının Gelişimi, Finansmanı ve Etkileri, Toplum ve Ekonomi, Sayı 10, Temmuz 1997.

KARLUK Rıdvan, Türkiye Ekonomisi, Beta Basım Yayım, Genişletilmiş 4.Baskı, İstanbul, 1996.

Maliye Bakanlığı, 2003 Yılı Bütçe Gerekçesi, 2003.

Maliye Bakanlığı, Muhasebat Genel Müdürlüğü, http://www.muhasebat.gov.tr/docs/T2-3-2, 05-11-2003.

NADAROĞLU Halil, Kamu Maliyesi Teorisi, Beta Basım Yayım, 9. Baskı, İstanbul, 1996.

OYAN Oğuz, Bütçe ve Program: Uyum var mı, umut var mı?, http://guncel.ato.org.tr/dosya6/webe_oguz_oyan.htm, 23-11-2003.

ÖNDER İzzettin, Konsolide Bütçe Kamu Harcamaları, Türkiye Ekonomisine Sosyal Demokrat Çözümler, TÜSES Yayını, Cilt 1, Makro Ekonomik Politikalar ve Kamu Dengesi, İstanbul, Aralık 1991.

TÜĞEN Kamil, Devlet Bütçesi, Anadolu Matbaacılık, İzmir, 1997.

ULUTÜRK Süleyman, Türkiye’ de Planlı Dönemde Kamu Harcamalarının Gelişimi ve Devletin Rolü, Akçağ Basım Yayım, Ankara, 1998.

www.isyatirim.com.tr/Rapor_Files/AylikBulten/Ayın%20Konusu.pdf, 11-11-2003.